СЭД+СМЭВ: электронный Башкортостан

В Республике Башкортостан государственная система управлений состоит из 34 министерств и ведомств, где работают более 7 тыс. госслужащих. Ежегодно рассматриваются и обрабатываются несколько сотен тысяч документов. Такая крупная территориально распределенная структура требует точно налаженных потоков передачи информации как по горизонтальным, так и вертикальным уровням.

Мешающее работе отсутствие единого информационного поля, потребность в минимизации затрат и времени на обработку документов, необходимость в повышении исполнительской дисциплины стали предпосылками проекта по внедрению единой системы электронного документооборота (СЭД), инициализированного правительством республики. Помимо технической реализации, в задачи также входило создание нормативно-правовой базы и обеспечение юридической значимости операций в системе. Проект реализовывался под кураторством Агентства по информационным технологиям Республики Башкортостан (ранее Министерства связи и массовых коммуникаций Республики Башкортостан).

В мае 2011 года было выпущено положение о системе межведомственного электронного документооборота в республике, на основании которого госзаказчик сформировал критерии для выбора платформы и исполнителя. Во-первых, это минимизация совокупной стоимости владения ПО; во-вторых, масштабируемость решения для поддержки документооборота в конечной точке для более 4000 организаций; параллельно оценивались надежность и безопасность системы и, наконец, снижение рисков, связанных с зависимостью от конкретного вендора. По совокупности этих критериев был отдан приоритет системам, построенным на компонентах свободного программного обеспечения (СПО).

В результате проведенного тендера исполнителем проекта была выбрана компания "Логика бизнеса 2.0", предложившая в качестве базового решения систему электронного документооборота "Логика ECM. Госуправление" (экс "БОСС-Референт BR+"), соответствующую заявленным требованиям.

• Учет и регистрация документов
• Создание резолюций и поручений
• Создание шаблонов карточек
• Контроль исполнения распоряжений, приказов
• Формирование маршрутов движения документов
• Формирование отчетов и связок документов
• Штрих-кодирование и потоковое сканирование документов
• Протоколирование и уведомления
• Использование средств криптографической защиты информации
• Поиск документов по различным критериям

Стратегия внедрения СЭД, разработанная совместными усилиями Агентства по информационным технологиям Республики Башкортостан и "Логики бизнеса 2.0", включала стандартные для такого уровня проектов этапы: сбор функциональных требований, анализ полученных данных, планирование и развертывание инфраструктурных решений, интеграция со сторонними системами, синхронизация нормативно-справочной информации, подготовка прототипа системы, обучение пользователей и последующее тиражирование.

"Мы пошли по пути создания единого шаблона в системе с предустановленными универсальными настройками, которые при внедрении в конкретной организации планировали и оптимизировали под конкретные особенности документооборота. Вначале была выделена пилотная зона, которая позволила сформировать данный шаблон. На этапе сбора и анализа данных все организации были разделены на три основные группы по особенностям ведения документооборота: децентрализованная регистрация документов, централизованная и смешанная. Далее для каждого класса документов были построены BPM-модели (Business Process Management), на основании которых стала возможной унификация и оптимизация процессов прохождения документов по всем организациям. Таким образом был получен обобщенный стандарт обработки всех документов", − рассказывает Ильдар Ямалов, руководитель Агентства по информационным технологиям Республики Башкортостан.

В пилотную зону проекта входило развертывание системы в 29 региональных министерствах и ведомствах. Проектный подход к реализации задачи позволил завершить эту часть в рекордно короткие сроки: всего за три месяца к системе было подключено 2200 пользователей, что на текущий момент позволяет обрабатывать более 5000 документов в день. При формировании списка управленческих документов, подлежащих автоматизации, ориентировались на приказ Росархива от 10.05.1995 N. "Мы взяли его за основу и пока ограничили набор документов, планируя расширить до полного перечня в конечной точке проекта", − уточняет Ильдар Ямалов. По оценкам Агентства, это составляет 95% документооборота за исключением документов нормативно-правового характера, согласующихся сейчас в бумажном виде, для которых на втором этапе планируется подготовка дополнительной нормативной базы.

Для эксплуатации системы был создан региональный центр обработки данных с параметрами мультисервисной сети передачи данных 10 Гб в секунду, что позволило объединить 29 организаций для межведомственного взаимодействия.

Этап интеграции включал в себя несколько направлений: это и интеграция со шлюзом межведомственного электронного документооборота, и с поставщиками средств криптографической защиты информации, СЭД сторонних производителей, установленных в некоторых подведомственных учреждениях. Отдельно стоит выделить интеграцию с проектом по оказанию государственных услуг – автоматизированной системой обработки заявок (АИС СОЗ РБ), которую разработала другая "дочка" ГК АйТи – "АйТи. Ведомственные системы".

Система электронного обслуживания АИС СОЗ РБ (система обработки запросов) позволяет автоматизировать процессы оказания госуслуг в электронном виде на едином портале госуслуг и межведомственное электронное взаимодействие при оказании услуг.

Специалисты "Логики бизнеса 2.0" реализовали единое интерфейсное решение на рабочем месте служащего, который может одновременно работать с организационно-распорядительной документацией и вести административный регламент исполнения государственных услуг, что позволило снизить нагрузку на сотрудников.

Применение дистанционного обучения с тестированием уровня освоения новых технологий позволило при территориальной распределенности ОГВ обучить большое количество пользователей в сжатые сроки. "Мы применили технологию дистанционного обучения, разбили наших пользователей на три группы: основные пользователи, руководители и регистраторы. Приблизительно 1800 человек было подготовлено с использованием системы дистанционного обучения, 200 человек − очно в момент внедрения. К этой категории относились руководители, которым всегда некогда, и регистраторы, которых было нужно более детально погружать в систему", − рассказывает Ильдар Ямалов. В помощь служащим специалистами "Логики бизнеса 2.0" были также составлены краткие инструкции, видеоролики и памятки.

Организованная техническая поддержка и сбор обратной связи позволили группе разработки оперативно вносить изменения в функционал системы и оценивать качество внедрения в целом. "По каждодневным отчетам использования системы, − резюмирует Ильдар Ямалов, − нам удалось достичь почти максимальной глубины внедрения: из 2200 приблизительно 1900 пользователей заходят в систему ежедневно. Внедренная СЭД реально востребована".

Пользователям обеспечен безопасный удаленный доступ к документам в соответствии с их компетенциями, а также мобильный доступ через приложение для iPad − "iРеферент" (сейчас "Логика ECM.Mobile"), предназначенное для руководителей. Решение позволяет дистанционно согласовывать и подписывать документы в электронном виде, распределять поручения среди сотрудников и контролировать их выполнение.

Главный же бенефициар новой системы – граждане республики. Интеграция СЭД с системой оказания государственных услуг привела, например, к включению в новую систему около 300 лечебных учреждений министерства здравоохранения РБ. Это позволило организовать электронный документооборот между республиканским Минздравом и ЛПУ и решить тем самым актуальную для медиков задачу обработки большого числа обращений граждан. Электронная система документооборота поможет гражданам быстрее получать справки, консультации и ответы на свои вопросы.

Функциональные возможности системы "Логика ECM. Госуправление" типичны для достаточно широкого класса систем, которые представлены сегодня на рынке, и позволяют работать с документами по всем регламентам, традиционным для органов госвласти. В системе присутствует весь "джентльменский набор" функций.

В целях дальнейшей масштабируемости архитектура системы построена по модульному принципу с выделенным ядром системы, серверами приложений и баз данных, пользовательскими интерфейсами и модулями расширений ядра. Модули для расширения решают и задачи в рамках автоматизации конкретных бизнес-процессов (например, формирование отчетов), и поддерживают сервисные функции самой системы (например, модуль управления отложенными заданиями). При этом модули для расширения способны компоноваться как единое приложение, задействуя "внутренний" программный интерфейс ядра, а также выделяться в отдельное J2EE-приложение при "публичном" интерфейсе с размещением на отдельном сервере, что позволит в будущем оптимизировать серверную инфраструктуру и распределять нагрузку. Модули интерфейсов реализованы посредством портлетов. Единственное ограничение в применении − наличие специализированной портальной среды.

В межведомственной сети есть ряд организаций, которые принципиально не могут перейти на новые решения, потому что им надо обеспечивать совместимость с системами федерального уровня. На этапе проектирования учитывалась необходимость передачи документов не только внутри системы, но и в рамках текущей эксплуатируемой ИС. Для этого была разработана архитектура на основе почтового сервиса, который обеспечил двухсторонний обмен документами с использованием почтовых служб.

Применение метода централизованной обработки позволило получить устойчивую, легко расширяемую конфигурацию для передачи электронных документов в рамках всей республики с обеспечением полного контроля исполнения. Механизм обмена, основанный на протоколе МЭДО, позволяет осуществлять взаимодействие с федеральными органами власти в электронном виде. Кроме того, поддержка формата передачи данных в соответствии с ГОСТ–Р-53898-2010 обеспечила реализацию обмена юридически значимыми документами.

На базе распространенных промышленных стандартов передачи данных удалось создать гибкую и надежную схему, охватывающую вертикальное взаимодействие с федеральными органами государственной власти, горизонтальное взаимодействие между региональными органами исполнительной власти, межведомственное взаимодействие с муниципальными органами самоуправления.

Успешные проекты − не значит "проекты без проблем". Это проекты, где сумели решить все проблемы. Как и на любом другом проекте, при внедрении системы межведомственного документооборота в Башкортостане команда столкнулась с рядом трудных ситуаций. "Во-первых, "узким" местом проекта являлся человеческий фактор – сопротивление изменениям и слабая мотивация государственных служащих на внедрение новшеств в информационных системах и, в частности, систем электронного документооборота, - комментирует Ильдар Ямалов. Эта проблема характерна и для коммерческих предприятий. Для решения вопроса использовались как административный ресурс, так и мотивация конечных пользователей за счет повышения комфортности и удобства работы. Конечно, в целом необходимо формировать новые компетенции, повышать культуру работы со сложными информационными системами и решать проблему постепенно". По словам Ямалова, вторая группа проблем – это отсутствие регламентов взаимодействия, несоблюдение основными производителями СЭД установленных ГОСТОм форматов межведомственного взаимодействия. "При этом вендоры готовы к сотрудничеству и могут раскрыть форматы обмена данными, но на практике выявляется слабая задокументированность и несоответствие ГОСТу, а это в свою очередь сильно удлиняет срок обеспечения межведомственного взаимодействия", - комментирует он.

Однако эффективный проектный подход совместной команды Агентства по информационным технологиям Республики Башкортостан и "Логики бизнеса 2.0" позволил выполнить внедрение СЭД в пилотной зоне в кратчайшие сроки и запланировать второй этап.

Первые результаты проекта по внедрению новой СЭД комментирует Ильдар Ямалов: "Реализацией нашего проекта мы показали эффективность построения на базе СПО масштабируемой, территориально распределенной системы электронного документооборота, рассчитанной на несколько тысяч пользователей, - комментирует Ильдар Ямалов первые результаты проекта. Система "Логика ECM. Госуправление", разработанная на компонентах свободного ПО, устойчива и не уступает в качестве сервисов и обеспечения необходимого функционала проприетарным системам.

Достижением проекта также считаю кратчайший срок массового внедрения СЭД, что стало возможно за счет применения дистанционного обучения, продуманного предпроектного обследования, грамотного формирования проектной команды. Новая система имеет широкий горизонт использования и обеспечивает нашу готовность к вызовам времени, если потребуется быстрая интеграция с другими системами или доработка в связи с изменением нормативно-правовой базы". По оценке Ямалова, самым очевидным результатом являются два достижения. "Во-первых, удалось в 2 раза минимизировать совокупную стоимость владения ПО за счет использования СПО-лицензий, и, во-вторых, появилась возможность масштабировать решение для поддержки документооборота в конечной точке для более чем 4000 организаций", - подтверждает он.

Заказчик не собирается останавливаться на достигнутом. На основе полученного при внедрении опыта единой системы документооборота будет развиваться аналитическое решение для оценки социально-экономического развития субъекта федерации и выработки тактических и стратегических решений для руководства республики за счет применения интеллектуальных методов обработки данных. В планах развития проекта – тиражирование СЭД на подведомственные учреждения и увеличение количества пользователей до нескольких тысяч. По оценке специалистов, использование СПО позволит существенно снизить стоимость владения системой.