In English

Альтернативная госслужба

06.08.2004, Некрасова Елена
Издание: КоммерсантЪ
До недавнего времени IT-подразделения госструктур находились в состоянии "натурального хозяйства", когда каждое министерство и ведомство полностью самостоятельно решало все задачи в этой области. Однако работа федеральных министерств и ведомств предполагает соответствующие масштабы информационных систем – территориальную распределенность, огромный парк компьютеров, сетевое и телекоммуникационное оборудование.

Кадры за кадром


Первая проблема, пробудившая интерес госструктур к механизму аутсорсинга, – дефицит квалифицированного персонала, готового работать за бюджетный оклад. Сегодня в госсекторе стартует очень много сложных комплексных проектов, часть которых уже находится в фазе реализации. Между тем не секрет, что у госструктур существуют жесткие бюджетные ограничения по фонду заработной платы. Тарифную сетку не "перепрыгнуть": увеличить статью бюджета на заработную плату по своему усмотрению, равно как и привлечь сторонние средства для материального стимулирования ИТ-специалистов, в госучреждениях нельзя.

"Для того чтобы обслуживать очень сложную вычислительную технику и общее программное обеспечение, надо иметь хорошо обученных специалистов, – говорит Леонид Ухлинов, начальник Главного управления информационных технологий Федеральной таможенной службы. – Мы обучаем наших сотрудников, они получают соответствующие сертификаты и... благодарят нас за то, что получили возможность повысить квалификацию за государственный счет. Поскольку стоимость их труда возросла, а зарплата осталась практически прежней, они начинают искать новое место работы и довольно быстро его находят".

Соответственно, у госструктур появляется выбор – либо продолжать своими силами развивать и поддерживать ИТ-решения, либо передавать эти функции сторонним специалистам. Первый путь неизбежно ведет к потере качества обслуживания информационных систем, что критично, поскольку во многих ведомствах системы перешли из разряда информационных в разряд технологических.

Однако проблема не только в том, что не хватает высококвалифицированных специалистов "здесь и сейчас". Объемы работы информационно-технических служб госструктур возрастают несоизмеримо с их штатной численностью. С введением электронных административных регламентов формализация рабочих процессов станет более детальной и потребует более обширных знаний. Поэтому менеджеры, работающие в области IT в госучреждениях, обречены на возрастающую нагрузку.

Выход из создавшейся ситуации видится в том, чтобы изменить роль заказчика. По мнению Сергея Меркулова, первого заместителя генерального директора компании IBS, "заказчик должен взять на себя постановку задачи и управленческие функции с элементами контроля качества. Это дает возможность сократить персонал и взять вместо трех специалистов средней руки одного высококвалифицированного, выполняющего содержательную работу".

Секрета никакого нет


По мнению Леонида Ухлинова, начальника Главного управления информационных технологий ФТС, правительство должно выбрать несколько госструктур, обладающих развитой IT-инфраструктурой, и на них "обкатать" принципы аутсорсинга

Однако при передаче IT-функций госструктурами следует учитывать специфические ограничения. Если коммерческая организация может полностью отдать на аутсорсинг все процессы, то у госструктуры имеются и сведения, классифицируемые как гостайна.

"Вопросы содержания информации, вопросы, касающиеся функциональных рабочих процессов обработки этой информации должны реализовываться специальными службами внутри госорганов, – уверен Леонид Ухлинов. – Но такие функции, как поддержание телекоммуникационной инфраструктуры, обслуживание серверного оборудования, регламентные работы на периферийном оборудовании и персональной вычислительной технике, обслуживание узлов связи, предоставление услуг по технической поддержке базового общесистемного программного обеспечения, надо отдавать на аутсорсинг".

Утеря контроля над секретными сведениями – одна из самых распространенных "пугалок" рынка аутсорсинга. Хотя, если разобраться, эта опасность может быть сведена к нулю.

"Мне кажется, что мотивировка отказа от аутсорсинга исключительной сверхсекретностью государственных данных уже не работает, – говорит Сергей Меркулов. – Во-первых, секретные контуры локализуемы – и с технической, и с регламентной точек зрения это вполне возможно сделать. Во-вторых, на рынке существуют компании, обладающие соответствующими лицензиями по работе с секретной информацией".

Тем не менее, по мнению Леонида Ухлинова, рациональное зерно в таких опасениях есть: "Я не хочу обижать необоснованными подозрениями компании, занимающиеся аутсорсингом. Это серьезные организации с прочной репутацией. Но против Штирлица даже Мюллер бессилен. Если свой сотрудник занимается воровством, это не значит, что такого же не может быть и у компании-аутсорсера, как бы они ни хотели обратного. Соответственно, серьезно ограничивая доступ к базам данных, мы сужаем круг подозреваемых. Поэтому мы будет администрировать наши базы данных самостоятельно и для этого будем держать проверенных и преданных делу людей. А все остальное можно отдавать на аутсорсинг".

Существует еще один распространенный миф: свой сотрудник не подведет. Руководитель ратует за собственную IT-команду, потому что она, на его взгляд, более управляема и надежна. В ответ аутсорсеры задают встречный вопрос: в случае критической ситуации с неблагоприятным исходом какие компенсации можно получить от внутренних сотрудников? Компания-аутсорсер дорожит своей репутацией, от которой зависят ее текущие и будущие контракты. Невыполнение взятых на себя обязательств неизбежно повлечет штрафные санкции и удар по репутации. Соответственно, контроль и предупреждение рисков ведется аутсорсером на высоком уровне. Другое дело – собственный персонал. Какие гарантии, под какое обеспечение могут дать собственные сотрудники? Да, у них можно вычесть некоторую сумму из зарплаты, в крайнем случае – уволить. Но это не решит возникшей проблемы.

Иногда в качестве контраргумента аутсорсингу руководителями IT-подразделений выдвигается заявление: "Мы можем сделать то же самое, только дешевле. Зачем нам дорогой аутсорсинг?" За меньшие деньги – да. Но вот то же ли самое - большой вопрос. Во-первых, в рыночных компаниях работают специалисты высокой квалификации и можно ожидать более высокое качество услуг. Во-вторых, нельзя брать в расчет только зарплату специалистов. "Если по рыночным ставкам посчитать все реальные затраты организации на этих специалистов, то еще неизвестно, что окажется экономичнее. Стоит рассматривать полный цикл, связанный со стоимостью владения", – говорит Тагир Яппаров, председатель совета директоров группы компаний "АйТи".

Примерное поведение


Страх перед аутсорсингом во многом порожден неизвестностью: госструктуры пока не видят успешных примеров реализации аутсорсинговых проектов. Всю жизнь IT-службы госструктур выполняли проекты собственными силами. Потом был недолгий период взаимоотношений с рыночными компаниями по внедрению систем. Но это заведомо конечные отношения. А теперь оказывается, что надо отдать масштабную функцию поддержки в чужие руки на долгие годы!

В связи с этим представители IT-служб госструктур все чаще выражают мнение, что государству надо бы поспособствовать реализации нескольких показательных масштабных проектов, на опыте которых все остальные могли бы сделать какие-то выводы.

Правительство РФ в сентябре прошлого года одобрило "Концепцию использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 года" и план мероприятий по ее реализации. Согласно этой концепции, одним из перспективных направлений развития информационных технологий в органах исполнительной власти является IT-аутсорсинг. Но реальных, ожидаемых всеми шагов в сторону развития этого рынка пока не предпринято.

По мнению Леонида Ухлинова, желательно выбрать несколько госструктур, обладающих развитой IT-инфраструктурой, и на них обкатать принципыаутсорсинга. Да, это были бы несколько ограниченные по масштабам и функциональности проекты. Тем не менее это были бы реальные рыночные проекты, пример и опыт для тех, кто пойдет следом. "Мы были бы только рады, если бы этот процесс шел под контролем профильного министерства, например Мининформсвязи,- говорит господин Ухлинов. – Возможно, стоит создать либо постоянно действующую, либо временную рабочую группу, чтобы процесс аутсорсинга развивался не стихийно, а под контролем, создавались бы унифицированные документы, нарабатывались базовые функции, которые можно передавать на аутсорсинг".

"Это была бы хорошая инъекция в отрасль, – соглашается с ним Сергей Меркулов. – Тон в реализации аутсорсинговых IT-проектов в госструктурах должно задавать само государство".

Лучшие из имеющихся


После того как госструктура определилась со своими потребностями в аутсорсинге, надо найти поставщика услуг. На сегодняшний день это самое больное место российского рынка аутсорсинга: хороших рыночных предложений пока еще очень мало. Рынок аутсорсинга только складывается и развивается. У одних компаний есть отдельные успехи, у других – большие амбиции. Крупные аутсорсинговые IT-компании, которые имеют сеть своих представительств, зачастую выстраивают ее не в форме собственных филиалов, а на основе партнерских договоров с местными компаниями – а это ведет к дополнительным рискам. Предположим, госорганизация заключает соглашение с компанией-аутсорсером по месту своей дислокации. Коммерческая организация, берущая на себя функции аутсорсинга, должна заключить аналогичные договоры с региональными компаниями во всех точках территориального присутствия госоргана. Но региональные компании не в состоянии самостоятельно выполнить все необходимые функции, поэтому они берут на субподряд другие местные фирмы. Однако рассчитывать на то, что заказчик в каждой региональной точке пользуется услугами, уровень которых подтвержден сертификатами подрядчика "первого уровня", не приходится.

Получается, что аутсорсера, сопоставимого по масштабам с госструктурами, сегодня нет и в скором времени не предвидится. Отдавать же процессы на аутсорсинг тем не менее надо. Где же выход?

Надо создать государственного провайдера аутсорсинговых услуг – представителя государственных ведомств. Правда, реальных шагов к комплексному охвату всех аспектов поддержки и эксплуатации информационных систем органов госвласти, к созданию под эту функцию государственной структуры пока не предпринимается. "Можно было бы создать и специальное федеральное государственное унитарное предприятие с филиалами во всех субъектах федерации, имеющее разветвленную структуру, которое занималось бы ИТ-поддержкой для органов госвласти, – размышляет Леонид Ухлинов.- Я думаю, оно вскоре окупило бы затраты на его создание и немало способствовало развитию российского рынка ИТ-аутсорсинга".

Внеконкурсный показ


Серьезным препятствием на пути развития аутсорсинга в госструктурах является и механизм финансирования проектов. Госструктуры живут в годовом цикле финансирования, а аутсорсинговые контракты, как правило, долговременные. Краткосрочный аутсорсинговый контракт нерентабелен, поэтому такой договор подписывается как минимум на три года, а то и больше. Госорганизация же должна ежегодно обновлять список поставщиков услуг, формально – чтобы находить наиболее эффективных.

В июле этого года вышла новая редакция закона "О размещении заказов на поставки товаров и услуг" от 13 июля 2005 года. Закон стал подробнее, насыщеннее, в него включен ряд положений, действительно важных для государственных закупок. Но все равно они по-прежнему привязываются к году.

"Каждый год проводить конкурс на то, чтобы арендовать, скажем, канал у Ростелекома, – это, мягко говоря, неумно. Если у нас уже построена сеть на каналах Ростелекома, мы не будем ее разбирать и в следующем году строить на каналах Транстелекома. Любое такое переключение – это потеря времени, денег, дополнительная нагрузка на людей. Но, проводя конкурс, приходится делать вид, что мы всерьез рассматриваем такую возможность", – признается Леонид Ухлинов.