In English

Хождение во власть

12.09.2004, Некрасова Елена
Издание: CIO
На сегодняшний день среди органов государственного управления практически нет ни одного, который бы не был заинтересован в развитии ИТ-инфраструктуры. Ведь эффективная работа госструктур без целенаправленного развития и использования информационных технологий сегодня невозможна. Все функции и этапы управления неразрывно связаны с информацией: не имея информации, невозможно управлять. Современный инструмент управления информацией — это автоматизированные системы.

Сегодня государственные учреждения работают с огромными объемами информации, сталкиваются с необходимостью ее оперативной обработки. Для качественного управления нужна разноплановая, определенным образом структурированная информация, к тому же постоянно усложняются системы и объекты управления. Именно поэтому сегодня государственные служащие самого высокого уровня заявляют, что реализация административных реформ, суть которых — в повышении эффективности управления государственными ресурсами и сокращении бюджетных расходов, просто невозможна без ИТ.

«Сегодня становится популярным верный, на мой взгляд, лозунг: „Управление государством как корпорацией“, — говорит Александр Лор, директор по развитию бизнеса Центра государственных проектов корпорации „Парус“. — В создании автоматизированных информационных систем управления заинтересованы все госструктуры. Хотя понятно, что, к примеру, федеральным органам управления и бюджетным учреждениям необходимы системы различного уровня. Конечно, более других сегодня в ИТ заинтересованы федеральные органы власти, поскольку их реформа затронула в первую очередь. Но уже завтра она распространится на региональный и муниципальный уровни управления».

«С точки зрения уровня информатизации и качества решаемых ИТ-задач, картина автоматизации в госструктурах выглядит достаточно пестро, — говорит Тагир Яппаров, председатель совета директоров компании „АйТи“. — Где-то к решению ИТ-задач приступили раньше, где-то позже. Где-то уже реализуется целостная ИТ-стратегия, а в каких-то ведомствах до сих пор решаются первичные ИТ-задачи».

В числе первых к развитию ИТ-инфраструктуры приступили министерства и ведомства, нормальная деятельность которых, в силу необходимости тесного взаимодействия с большим числом контрагентов и с населением, сегодня невозможна без активного использования ИТ. Среди них ФНС России, Пенсионный фонд РФ, кадастровые организации, таможенные службы, МВД России. Уже с 90-х в этих структурах ведется активная работа в области автоматизации. Соответственно, ее уровень здесь существенно выше, чем во многих других государственных ведомствах. По мнению Тагира Яппарова, приблизительно также выглядит ситуация и с внедрением информационных технологий в органах местного и регионального управления: «Здесь среди „пионеров“ я бы назвал, прежде всего, Москву, программа информатизации которой „Электронная Москва“ была принята одной из первых в России, а также такие регионы, как Республика Чувашия, Ханты-Мансийский автономный округ и другие».

В целом же, в большинстве государственных структур по-прежнему автоматизацию можно охарактеризовать как «лоскутную». Связано это с тем, что по большей части развитие ИТ происходило «историческим» путем — иными словами, проблемы решались по мере их поступления. Кроме того, очевидно, что у госструктур не хватает денег на финансирование ИТ-проектов и не хватает квалифицированного ИТ-персонала. Кстати говоря, в тех же ФНС России, Пенсионном фонде и других передовых, с точки зрения ИТ, министерствах и ведомствах всегда существовали ИТ-службы и «ИТ-директора» — выделенные руководители, которые и отвечают за реализацию целостной ИТ-политики.

Общий план и детали


В органах государственного управления очень распространены уникальные программные средства, разрабатываемые под конкретные специфические задачи. И если раньше эти системы создавались преимущественно собственными силами, то сегодня к их разработке все чаще привлекаются внешние разработчики. Если посмотреть картину тендеров, объявленных государственными структурами за прошедший год, то на заказную разработку специализированных систем приходится весьма значительная их часть. С другой стороны, для автоматизации целого ряда «бэк-офисных» процессов, таких, как документооборот, финансы, управление персоналом, в основном используются «рыночные» тиражные системы.

Все программные комплексы, входящие в состав единой информационной системы госструктуры, должны удовлетворять следующим требованиям:

  • работа в условиях территориальной распределенности объекта управления. Между территориально-удаленными компонентами должна быть обеспечена связь путем обмена данными по сети Интернет (для клиент-серверных программных систем) или электронной почте;
  • адаптируемость к изменениям нормативно-правовой базы. Должна быть обеспечена возможность учета изменений в законодательстве, отраслевых нормативно-правовых документах с минимальными изменениями программного кода системы;
  • масштабируемость. Должна сохраняться работоспособность при наращивании числа пользователей и увеличении потока обрабатываемых документов;
  • модульность. Система должна допускать поэтапное внедрение с постепенным увеличением числа используемых приложений (модулей);
  • открытость. Система должна быть способной взаимодействовать с другими информационными системами на основе открытых спецификаций обмена, открытой структуры базы данных и с использованием открытых интерфейсов прикладного программирования (API);
  • расширяемость. Должна быть обеспечена возможность расширения функционала системы силами подразделений ИТ пользователя на основе открытой структуры базы данных и с использованием открытых интерфейсов прикладного программирования.
Разумеется, у каждого ведомства свои приоритеты в отношении информационных систем. «Но тем не менее, как правило, автоматизация развивается по более или менее однотипной традиционной схеме, — отмечает Тагир Яппаров. — На первом этапе создается инфраструктура, без которой внедрение какой-либо ИС невозможно. Затем наступает этап автоматизации ключевых процессов — как правило, документооборота, кадрового менеджмента и управления финансами. После этого начинается автоматизация специфических для конкретной организации задач — разработка и внедрение специализированных прикладных программ, регистров, баз данных и пр. В последние годы в число приоритетных задач входит автоматизация процессов взаимодействия с обществом — построение различных порталов (сайтов)».

Из всех деловых процессов госструктур сегодня наиболее очевидным объектом для автоматизации представляется документооборот. При этом могут использоваться как простые программы для управления документами, архивами, ввода данных, так и системы управления корпоративными знаниями, публикациями на корпоративных порталах, технологии поиска по массивам неструктурированной информации. Более 50% продаж систем автоматизации документооборота приходится на государственный сектор. Госструктуры и будут «определять погоду» на рынке в ближайшие годы.

Проблемы и решения


«Если говорить о наиболее характерных трудностях при автоматизации органов госуправления, то, на мой взгляд, они связаны с тремя ключевыми аспектами — организационным, финансовым и кадровым», — говорит Тагир Яппаров.

«На сегодняшний день у государства отсутствует четкая политика в области информатизации, хотя производятся попытки ее разработать, — рассказывает Александр Лор. — Это приводит к тому, что каждая организация самостоятельно решает проблемы информатизации. Поэтому в различных ведомствах существует разный уровень автоматизации — кто-то уже внедрил комплексную систему, другие находятся на стадии „лоскутной“ автоматизации. Ведь нужны единые стандарты, подходы к автоматизации. А пока каждая ИТ-компания разрабатывает свою методологию внедрения ИСУ в госструктурах. В чем-то они, безусловно, схожи, но все же каждая компания идет к истине своим путем, что создает большие трудности в области стыковки, совместимости программных продуктов различных разработчиков».

У любого федерального ведомства есть центральный аппарат и филиалы во всех 89 субъектах федерации. Соответственно, внедрение той или иной ИС в масштабах всей распределенной структуры требует значительных первоначальных инвестиций (очевидно, что прежде чем внедрять систему, необходимо предварительно подготовить инфраструктуру: вычислительную технику, каналы передачи данных и пр.). Распределенным проектом очень сложно управлять; кроме того, возникает проблема развития и сопровождения удаленных частей системы. Для этого требуется обеспечить присутствие в филиалах квалифицированных ИТ-специалистов.

Рассказывает Тагир Яппаров: «Для решения этих типовых проблем, как правило, проект начинается с опытного внедрения системы, например в центральном аппарате или в одном из региональных филиалов, в ходе которого „обкатывается“ технология внедрения, в систему вносятся необходимые коррективы и пр. Кроме того, такой подход позволяет решить финансовый вопрос — ценовой „порог входа“ в проект существенно снижается. После того как опытный проект успешно завершен, начинается этап тиражирования решения в регионах, который, как правило, длится несколько лет. Одновременно идет процесс подготовки ИТ-специалистов „на местах“. Таким образом, решаются все три проблемы».

Для органов региональной власти и местного самоуправления, помимо обозначенных выше задач, сегодня также очень актуально решение вопросов, связанных с оптимизацией и контролем распределения бюджета, адресным распределением льгот и в целом организацией более эффективного взаимодействия с населением. Уже сегодня в ряде регионов стартовали проекты по внедрению так называемой социальной карты региона, которая и позволяет все эти задачи решить.

«Одна из наиболее характерных для автоматизации госструктур трудностей — это человеческий фактор, — говорит Александр Лор. — Это выражается, в первую очередь, в том, что люди, принимающие решения, не приемлют ИТ. Они не хотят менять привычку работать на бумаге, пытаются управлять большими массивами информации, не имея всех необходимых данных. Некоторые чиновники просто не умеют работать с ИТ, имея программное средство, не используют всех его возможностей. Нужно не просто уметь работать с компьютером, а понимать основные принципы функционирования информационных систем — целостность, комплексность, распределенность и проч.».

Есть и другие трудности. Так, оставляет желать лучшего техническое обеспечение госструктур. В числе ключевых трудностей — проблема финансирования (за исключением отдельных регионов или ведомств). Следствием ее становятся нехватка квалифицированных ИТ-специалистов, морально и физически устаревшая инфраструктура, большие организационные усилия и затраты времени на интеграцию ИТ-систем отдельных структур и ведомств друг с другом. Наверное, в какой-то степени эта проблема, опять же, связана с человеческим фактором. Если чиновник не понимает, что даст ведомству информатизация, он не выделит средств на нее. В этом случае руководитель подчиненного ведомства должен внятно изложить преимущества информатизации.

Серьезное препятствие в использовании ИТ — устаревшая нормативно-законодательная база. Деловые процессы госструктур по сей день регламентируются нормативно-законодательной базой, рассчитанной исключительно на использование бумажных документов. Применение ИТ порой меняет их настолько сильно, что требуется внесение изменений в целый ряд нормативных актов.

Всадник без головы


Среди трудностей, встречающихся на пути процесса автоматизации госструктур, эксперты особо отмечают отсутствие единого координирующего и регулирующего органа, межведомственной комиссии и, как следствие, четко обозначенной единой концепции информатизации. «Убеждать по отдельности каждоеведомство в необходимости внедрения какой-то системы — сложный и неблагодарный труд. Доказывать аппарату госуправления, что решать насущные задачи нужно с помощью ИТ, на самом деле должна не компания-интегратор, а государственные органы, ведающие данными вопросами. Если сначала сверху, а потом внутри организации будет принято решение, что внедрение, например, систем электронного документооборота необходимо и обязательно, то они будут внедряться даже независимо от воли тех конкретных людей, которые этими вопросами заниматься не хотят, так как рассчитывают, что через полтора-два года будут работать все на том же месте. Кто-то обязательно должен исполнять роль координатора целей и движения всей административной реформы», — говорит Сергей Белкин, заместитель генерального директора компании «ЛАНИТ».

«Функции регулирующего органа должно выполнять государство — это очевидно, — подтверждает Андрей Жерлицын, директор департамента по работе с клиентами компании Novell в СНГ. — Раз все эти проекты финансирует государство, оно является единым заказчиком, а следовательно, все, что делается, должно укладываться в единую концепцию — если не по брэндам, то хотя бы по решаемым задачам. Чтобы в двух похожих ведомствах одна и та же задача не решалась по-разному, чтобы средства не тратились впустую и чтобы была реальная возможность взаимодействия. Чем дальше мы будем уходить от фазы практической реализации, тем тяжелее будет потом организовать работу государства вообще».

«Сделать нам, друзья, предстоит больше, чем сделано»


«Тенденции развития информационных систем для госструктур заключаются в необходимости обеспечения их комплексности, решения проблемы территориальной распределенности объектов автоматизации, — рассказывает Александр Лор. — Информационная система должна покрывать как можно большее количество выполняемых ведомством функций, охватывать максимальное количество подведомственных учреждений. Что касается динамики создания ИС в государственных структурах, то предсказать ее очень сложно. Поскольку потребность в автоматизированных системах в госсекторе очень велика, то динамика может быть взрывной».

«Я бы выделил три ключевых блока проблем, актуальных на сегодняшний день, — говорит Тагир Яппаров. — Во-первых, высокий процент уникальных заказных решений для автоматизации уникальных же, специфических процессов отдельных ведомств и министерств. Во-вторых, ограниченные возможности государства с точки зрения финансирования ИТ-проектов и их дальнейшего развития. И в-третьих, не до конца проработанная законодательная база. Между тем, над решением этих проблем уже сегодня ведется активная работа. Например, для снижения первоначальных инвестиций в ИС и стоимости их эксплуатации многие государственные структуры рассматривают возможность использования систем на базе ПО с открытым кодом. Если три-четыре года назад не было даже закона об ЭЦП, то сегодня законодательные власти ведут в этом направлении очень активную работу — появляются новые подзаконные акты, регламентирующие использование ИТ в органах госуправления, и т. д.».

Среди наиболее актуальных направлений развития потребления ИТ в государственном секторе можно назвать решение задачи оптимизации межведомственного и межрегионального обмена информацией. В том числе за счет создания единых стандартов обмена данными, например на базе XML. Следует ожидать дальнейшего роста потребления госструктурами систем автоматизации документооборота, обеспечивающих защиту информации и обмен юридически значимыми документами, систем информационной безопасности, систем, использующих социальные карты, и других прикладных систем, направленных на повышение эффективности государственного управления. В обозримом будущем можно ожидать активного развития рынка свободного ПО для государственных структур.

Необходимость постоянного повышения качества услуг, предоставляемых как гражданам, так и бизнесу, декларируемая на государственном уровне, рано или поздно приведет к тому, что в госсекторе начнется внедрение систем взаимодействия с населением и контрагентами — своего рода государственных CRM-систем. Государственные предприятия рано или поздно могут стать серьезным потребителем такого рода систем.

«Развитие программных средств, безусловно, будет идти в направлении их технического совершенствования (в частности, имеется в виду переход на трехзвенную технологию), — прогнозирует Александр Лор. — Все большее внимание будет уделяться использованию Интернета. Будет происходить глобализация информационных систем как переход от „лоскутности“ к комплексности: ИС будут объединять все большее количество функций в министерстве, объединять информационные системы различных департаментов в рамках конкретного министерства».

«Поскольку распределенные ИС требуют адекватной технической поддержки и сопровождения на местах, уже сегодня государственные заказчики активно ведут поиски партнеров по обслуживанию инфраструктуры и программных средств в регионах. Это само по себе представляет значимый катализатор для развития рынка ИТ-услуг в нашей стране», — отмечает Тагир Яппаров.

Уже сегодня происходят определенные сдвиги в изменении законодательства, например, вводится новая инструкция по бюджетному учету, новая инструкция о порядке финансирования, внедряются новые принципы управления. В соответствии с этими нововведениями в госструктурах создаются информационные системы бюджетного учета, финансирования, бюджетирования. Проблемы — в сроках и неподготовленности, непроработанности самих механизмов, что часто обнаруживается лишь после вступления в силу законов, их устанавливающих.

Все эксперты отмечают огромное поле деятельности по совершенствованию правового регулирования в области создания единого информационного пространства государства. Предполагается, что в результате происходящей сейчас административной реформы все министерства перейдут на проектные и программные стили управления, что означает внедрение процессного подхода. Деловые процессы госорганов будут формализованы, и это, безусловно, оздоровит ситуацию.

Центральный федеральный округ