In English

Внимание: конкурс!

09.04.2002, Некрасова Елена
Издание: CIO
Решение любой проблемы сопряжено с определением критериев выбора, анализом возможных вариантов решения и выбором наилучшего из них. Одной из форм выбора подходящего решения является тендер — конкурсная форма организации заключения договоров купли-продажи или подряда с партнерами. Заказчик или покупатель объявляет конкурс для подрядчиков, продавцов, поставщиков, сравнивает полученные предложения и подписывает договор с тем, кто предоставил наиболее выгодные условия. Правда, вошедшее в последнее время в моду слово “тендер” имеет вполне адекватный русский перевод — “конкурс”. Именно этот термин используется в российском законодательстве, и именно его мы и будем употреблять в этой статье.

Виды конкурсов

По способу проведения конкурсы делятся на открытые и закрытые. При проведении открытого конкурса организация-заказчик обязана дать в СМИ объявление, содержащее основные сведения, касающиеся конкурса: стоимость, условия участия, требования к претендентам и т. д. К участию в закрытых конкурсах организация может пригласить те компании, которые считает нужным, не ставя об этом в известность широкую общественность.

Открытый конкурс

Открытый конкурс позволяет реализовать принципы эффективности, гласности и честной конкуренции. В открытом конкурсе могут принимать участие любые поставщики, которых заинтересовало извещение о проведении конкурса. Для привлечения максимально широкого круга поставщиков в средствах массовой информации публикуется приглашение к участию в конкурсе.

На подготовительном этапе заказчик определяет свои потребности в продукции, формирует заказ на поставку товаров, выполнение работ или оказание услуг и решает вопрос об организаторе конкурса. Функции организатора конкурса может выполнять как заказчик, так и третье лицо (организация), приглашенное заказчиком. Организатор конкурса проводит весь комплекс подготовительных работ, включающий подготовку необходимой документации. При проведении открытого конкурса способами привлечения поставщиков являются:
  • публикация объявления в печатных средствах массовой информации, имеющих широкое распространение в кругу потенциальных поставщиков;
  • публикация объявления в Интернете;
  • отдельным поставщикам могут быть направлены специальные адресные приглашения.
Заинтересованные поставщики в письменной форме обращаются к организатору конкурса с просьбой о предоставлении комплекта конкурсной документации (если условиями конкурса предусмотрена оплата конкурсной документации, поставщики оплачивают ее).

После получения письменного запроса и оплаты стоимости конкурсной документации организатор конкурса передает ее поставщикам. Далее следует этап подготовки поставщиками своих конкурсных заявок в соответствии с условиями и требованиями конкурсной документации. Однако нередко из-за неграмотно составленной конкурсной документации поставщикам приходится обращаться к заказчику за разъяснениями. По словам Ирины Курской, начальника отдела тендерных предложений компании IBS, “иногда вся конкурсная документация представляет собой два листочка, исходя из которых требуется разработать проект или дать предложение по реинжинирингу бизнес-процессов. Тогда приходится задавать заказчику массу дополнительных вопросов”. После получения запроса на разъяснение конкурсной документации организатор конкурса обязан дать на него ответ (как правило, в письменной форме). Копия ответа с указанием сути вопроса (но без ссылки на поставщика, направившего этот запрос) обычно отправляется всем поставщикам, получившим конкурсную документацию (необходимо для того, чтобы все поставщики находились в равных условиях и обладали одинаковой информацией). Конкурсные заявки должны быть представлены организатору конкурса до определенного срока. Для России на федеральном уровне и по правилам Мирового банка этот срок составляет 45 дней; по московскому законодательству — 30 дней. Процедура открытого конкурса предусматривает передачу конкурсных заявок в запечатанных конвертах. Таким образом, организатор конкурса до истечения срока подачи заявок не знает их содержания. Эта мера предосторожности необходима для того, чтобы оградить участников конкурса от возможного искушения организатора конкурса передать сведения, содержащиеся в заявке одного участника, другому участнику. Далее заказчик и победитель конкурса заключают контракт на поставку товаров, выполнение работ или оказание услуг. На заключительном этапе конкурса публикуется извещение о его результатах, в котором организатор конкурса информирует общественность о наименовании и адресе выигравшего поставщика, цене заключенного контракта, а также перечне продукции, на поставку которой заключается контракт. Участники конкурса — поставщики — в случае несогласия с результатами конкурса и его организацией имеют право обжаловать действия организатора конкурса.

Конкурсы, проводящиеся на заемные средства (например, на средства из федерального бюджета или на средства, кредитованные Мировым банком на проведение данного мероприятия), всегда бывают открытыми.

Несомненным преимуществом открытого конкурса для поставщика является его прозрачность, поскольку кредитор, выступающий в роли внешнего арбитра, строго следит за соблюдением правил проведения конкурса. Для заказчика же преимуществом открытого конкурса может стать возможность сэкономить деньги, получив “подарок судьбы” в лице компании, не попадавшей в поле зрения заказчика, но в чьих силах предложить конкурентоспособное решение по существенно более низкой цене, чем у остальных участников конкурса. Однако у медали две стороны: нередко самым весомым критерием открытого конкурса становится низкая цена конкурсного предложения, отодвигающая на второй план его качественные характеристики. Другим недостатком, по мнению Александра Александрова, бизнес-директора компании “Современные бизнес-технологии”, являются “очень большие сроки — как проведения открытого конкурса, так и рассмотрения конкурсных предложений”.

Закрытый конкурс

В закрытом конкурсе принимают участие только специально приглашенные заказчиком поставщики. Схема проведения закрытого конкурса в основных чертах схожа со схемой проведения открытого конкурса; разница состоит в том, что ход проведения закрытого конкурса и его результаты не становятся достоянием гласности. До недавнего времени хронической болезнью закрытых конкурсов (реже — открытых) был их “серый цвет”: как правило, выигрыш был заранее предопределен, в то время как остальным участникам заранее была отведена роль аутсайдеров. Происходило это по двум причинам.

В первом случае на незаконные действия заказчика толкало обязательство приобрести продукт или услугу посредством конкурса (например, если конкурс проводился на заемные средства) при желании у заказчика работать с конкретным поставщиком. В ходе такого конкурса остальные поставщики все чаще начинали вспоминать крылатую ленинскую фразу: “По форме правильно, а по существу — издевательство”. Условия конкурса были написаны под конкретного поставщика; он же конкурс и выигрывал. Однако это не столько вина заказчика, сколько беда законодательства: прямая дорога закона, не соответствующего реалиям жизни, неизбежно начинает обрастать кривыми тропинками обходных путей.

Вторую причину возникновения “серых” тендеров кратко и точно обозначил еще Карамзин: “Воруют!” В этом случае исход конкурса зависел не столько от низкой стоимости официального конкурсного предложения поставщика, сколько от высокой стоимости его неофициального предложения должностным лицам заказчика, способным повлиять на решение конкурсной комиссии.

Сейчас положение постепенно меняется. “В коммерческом секторе существенно увеличилась доля открытых тендеров, — говорит Ирина Горбачева, директор по связям с общественностью компании „АйТи". — Руководство предприятий ориентируется теперь только на достижение эффективности от ИТ, а с помощью „серых" тендеров ее добиться очень непросто. Специалисты же заказчиков, в большинстве случаев, предпочитают не рисковать своим рабочим местом из-за... как бы правильнее выразиться... материальной благодарности победителей”.

Достоинством закрытого конкурса, считает Александр Александров, является сокращение времени на проведение конкурса за счет целевого отбора участников конкурса.

Хождение по этапам

Конкурсы — как открытые, так и закрытые — зачастую проходят в несколько этапов. Обычно это происходит в тех случаях, когда заказчик не может сразу сформулировать окончательные требования и заинтересован в проведении промежуточных переговоров с участниками конкурса. На первых этапах происходит оценка первоначальных конкурсных заявок, проводятся переговоры с потенциальными поставщиками и вносятся изменения в конкурсную документацию. Сам конкурс происходит на последнем этапе.

“На такие интеллектуальные продукты, — говорит Александр Александров, — следует проводить двухэтап-ные конкурсы, поскольку идет итерационная процедура уточнения требований и предложений. Первый этап — это техническое предложение, которое выставляют участники конкурса в соответствии с предъявленными требованиями. Затем идет рассмотрение предложений заказчиком, корректировка требований, и в результате на свет появляется short-list, т. е. список компаний, допущенных к участию во втором этапе. Они подают как уточненные технические предложения, так и коммерческое предложение — цену на свои продукты и услуги. Тендеры, которые проводит наша компания по просьбе заказчиков, обычно бывают двухэтапными с предквалификацией. Потенциальным участникам рассылаются квалификационные анкеты; на основе ответов на эти анкеты какая-то часть потенциальных участников отсеивается. Показателем низкой квалификации служит неправильное оформление конкурсной документации, несоблюдение сроков подачи заявок”.

Иногда, если у заказчика ограничено время или он хочет сэкономить деньги, проводят одноэтапные конкурсы с предквалификацией. Но результат такого конкурса непредсказуем, его основная цель — получение качественного решения — обычно не достигается. Получается “разговор глухого со слепым”: участники конкурса, получив ТЗ, которое не соответствует реальным требованиям заказчика, предоставляют решения, заказчика не удовлетворяющие. В результате истина о скупом, платящем дважды, получает свое очередное подтверждение, и конкурс стартует снова.

Чем вы, гост, торг ведете?

Конкурсы можно классифицировать по предмету проекта. “Мы для себя, — говорит Ирина Курская, — делим конкурсы на четыре группы.

Квалификационные — когда заказчик, прежде чем представить технические требования, устраивает квалификационный отбор претендентов. В процессе этого отбора компания должна подтвердить наличие опыта работы и квалифицированного персонала, а также наличие ряда лицензий, позволяющих выполнять работы, объявленные в проекте.

Далее - простые поставочные конкурсы, когда требуется поставка оборудования или ПО. В таких конкурсах опыт компании играет свою роль лишь как составная часть предложения, основное внимание уделяется технической спецификации и стоимости.

Третья разновидность - интеграционные конкурсы - конкурсы на полный цикл разработки и создания информационной системы и ее содержательное наполнение. Подготовка таких конкурсных предложений, а впоследствии реализация подобных проектов — это трудоемкий, но интересный процесс.

Следующая разновидность — конкурсы на консалтинговые услуги. Такие конкурсы проводит обычно Мировой банк, но в настоящее время наши российские заказчики активно стали проводить отбор консультантов по оказанию консалтинговых услуг. Обычно заказчик ставит задачу оптимизации финансовых и бизнес-процессов или требует предложение по проведению технического консалтинга перед запуском масштабных ИТ-проектов. В таких конкурсах самое большое внимание уделяется опыту компании в реализации аналогичных проектов, наличию сертифицированных специалистов, уже участвовавших в выполнении подобных задач. 50% успеха в таком конкурсе — наличие квалифицированного персонала”.

По оценкам специалистов, в последнее время существует устойчивая тенденция к росту числа конкурсов на консалтинговые услуги. Рынок значительно поколебал былую уверенность в правоте лозунга: “Спасение утопающих — дело рук самих утопающих”, наглядно демонстрируя печальную статистику его приверженцев, безвозвратно ушедших на дно.

Жираф большой — ему видней?

Впрочем, вопрос о необходимости участия консультантов на всех этапах реализации проекта, начиная с подготовки конкурса, и по сей день не получил однозначного ответа.

“Проведение тендера — очень ресурсоемкий процесс, — говорит Александр Александров. Если, например, на проведение тендера своими силами заказчик тратит 500-600 человеко-дней, то консультант затрачивает на аналогичную процедуру 200~300 человеко-дней. Несложно подсчитать, сколько избыточных средств вкладывается в проект, находящийся еще в самом начале. Кроме того, если консультант является генподрядчиком проекта, он несет юридическую ответственность за его успешную реализацию и кровно заинтересован в выборе поставщика, соблюдении сроков и оптимизации инвестиций заказчика. Методы управления проектом на сегодня достаточно хорошо отработаны. Создается координационный комитет в составе представителей как заказчика, так и генподрядчика. Таким образом, заказчик, избавляясь от львиной доли хлопот и избыточных затрат по ведению проекта, не теряет контроль над ходом его выполнения”.

“Привлечение консультанта для проведения конкурса может оказаться очень полезным для организатора, -убеждена Ирина Курская. - Консультанты обычно хорошо знают все тонкости организации конкурсов и могут помочь заказчику избежать ошибок и лишней работы, как при подготовке конкурсной документации, так и при составлении спецификации на оборудование или услуги. Есть примеры, когда в спецификации указывается оборудование, которое „кто-то где-то видел". А оно может быть уже снято с производства. И тогда возникает масса неудобств: на организатора конкурса обрушится шквал звонков. Технический эксперт поможет избежать этих проблем. Кроме того, иногда заказчики требуют предоставления большого количества справок, что не всегда оправданно, но при этом значительно осложняет прием предложений. Консультант составит оптимальный перечень требований и грамотно расставит акценты в требованиях и критериях”.

Увы, несмотря на накопленный опыт и высокий профессионализм, бывает, что консультанты “не волшебники, а еще только учатся”. К глубокому сожалению заказчика, который в процессе этого обучения несет не только моральные издержки. “Безусловно, обращение к консультантам необходимо, — считает Денис Бурыкин, и. о. начальника отдела ИТ ОАО „Донской табак". - Но есть проблема с консультантами, как российскими, так и зарубежными — недостаточный опыт работы в индустрии производства табачных изделий. Поскольку рынок довольно узкий, очень трудно найти специалистов, которые бы имели опыт работы как минимум на двух-трех предприятиях. Задача ИТ-консультантов — агрегировать и предлагать опыт, а не учиться (по большей части) в ходе проекта. Зачастую подобного опыта не хватает. Причем это проблема не только малоизвестных фирм, но и крупных уважаемых компаний. Подобные обстоятельства заставляют накапливать, ценить и беречь собственный опыт принятия решений”.

Кто не рискует, тот не выигрывает

Впрочем, для заказчика риск получить недостаточно компетентную консультацию в ходе проведения конкурса — далеко не единственный. Основным риском является возможность получить не то решение, которое ему необходимо, а то, которое есть на рынке. По опыту Александра Александрова, “часто поставщики предлагают в качестве решения то, что могут, а не то, что надо заказчику. Если у них есть какой-то отработанный продукт, они стараются продвинуть его на рынок, не всегда ориентируясь на реальные потребности заказчика. Вопросы поставщиков в ходе тендера касаются сроков, объемов финансового обеспечения конкурсной заявки, но очень редко — уточнения потребностей заказчика. Это говорит о том, что интересы заказчика пока еще не стали для поставщика (особенно — российского) главным ориентиром”. Другой источник рисков для заказчика — переоценка поставщиком своих возможностей. Питает ли поставщик тайные надежды, сознательно взявшись за непосильную ношу, в дальнейшем постараться “прогнуть” ситуацию под себя или искренне заблуждается насчет возможности выполнить взятые на себя обязательства — заказчик в любом случае остается в проигрыше, теряя время, деньги, а зачастую — и веру руководства в возможности ИТ-рынка в целом, что может роковым образом сказаться на формировании ИТ-стратегии предприятия или организации. Для снижения рисков заказчику необходимо:
  • четко и правильно определить предмет конкурса - будет ли это продукт и сопутствующие услуги или услуги и сопутствующие продукты;
  • получить апробированную методику проведения конкурса, нацеленную на максимальное удовлетворение интересов заказчика;
  • грамотно сформировать пакет конкурсной документации, в том числе и с целью снижения оснований для опротестования хода проведения и результатов конкурса;
  • сформулировать комплексные технические и юридические правила выбора поставщика, систему оценочных критериев конкурсных предложений с расстановкой приоритетов этих критериев;
  • организовать консультационную поддержку конкурса.
Для поставщика риск заключается в потере части возможной прибыли, если, затратив на подготовку конкурсного предложения временные, финансовые и человеческие ресурсы, конкурс он все же не выиграет. Этот риск превращается в стопроцентный, если компании “посчастливится” участвовать в “сером” тендере. Однако риск потерять в ходе конкурса время и деньги для компании-поставщика — не самый страшный. Поставщик, в случае недобросовестных действий заказчика или организатора конкурса, рискует потерять саму идею конкурсного предложения. К сожалению, надеяться ему приходится исключительно на добропорядочность заказчика, поскольку закон об авторском праве охраняет форму произведения, а не идею.

Для снижения рисков поставщику необходимо: • получить от заказчика письменное согласие с тем, что часть представленной в конкурсной заявке информации рассматривается обеими сторонами как коммерческая тайна поставщика — со всеми вытекающими отсюда юридическими последствиями; • детально знать механизм опротестования конкурса (или делегировать свои полномочия по опротестованию хода и результатов конкурса третьей стороне, обладающей в этом вопросе достаточной компетенцией).

Конкурс в законе

Наряду с делением на открытые и закрытые, конкурсы можно разделить на международные и внутренние.

Международные конкурсы в России проводят Европейский банк реконструкции и развития, Международный валютный фонд, Мировой банк, ТАСИС и USAID (компания, которая реализует проекты, осуществляемые в России Госдепартаментом США). Правила этих организаций, по которым проводятся конкурсы, детально проработаны и составляют весьма внушительные тома.

В России на сегодняшний день базовым для конкурсного размещения контрактов является Гражданский кодекс, Указ Президента РФ от 8 апреля 1997 “О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд”. Однако законодательство далеко не идеально. Действие закона распространяется только на закупки за счет средств из федерального бюджета.

Ирина Курская: “В нашем же законодательстве, к сожалению, есть очень много пунктов, которые можно истолковать двояко. Например, нет четкого определения, когда же все-таки состоялся конкурс: когда заказчик закончил принимать конкурсные предложения и огласил цену поступивших предложений перед поставщиками? Или когда объявлен победитель конкурса? Закон не дает ясного ответа на этот вопрос. Кроме того, с одной стороны, предъявляются огромные требования к поставщику, а с другой стороны, никак не обозначена ответственность заказчика. В результате заказчик может менять оценочные критерии, вводя новые параметры оценки, отсутствующие изначально в конкурсных документах. Есть еще один момент, вызывающий противоречивые толкования: в законе указано, что побеждает предложение, наиболее полно отвечающее требованиям заказчика. При этом сам заказчик зачастую на первое место ставит требование низкой цены, что отнюдь не является показателем полного соответствия выставленным требованиям, так как качественное и полностью отвечающее требованиям предложение, как показывает практика, не может быть самым дешевым”.

В последнее время наши российские организаторы и заказчики стали обращаться к правилам Мирового банка. Это связано с тем, что данные правила являются наиболее продуманным и отработанным документом. Крупные государственные заказчики берут за основу формы конкурсных документов Мирового банка. Сейчас в Министерстве экономики и развития ведется работа по подготовке методических инструкций по проведению конкурсов. Можно надеяться, что в них будет учтен мировой и российский опыт проведения конкурсов, и процедура проведения конкурсов станет более формализованной и прозрачной.

Центральный федеральный округ