In English

Перипетии перед переписью

02.10.2002, Лазарева Наталия
Издание: CRN
С 9 по 16 октября пройдет Всероссийская перепись населения. Подготовка к ней началась довольно давно. Но и теперь, в последние недели перед началом переписи, не ясно, как будет проходить обработка ее результатов. В настоящее время ситуация такова, что оснащение и техническая поддержка возложены на фирму, право которой на выполнение этих работ оспорено в судебном порядке. CRN/RE восстанавливает хронологию событий, связанных с проведением конкурса Госкомстата РФ по выбору поставщика программно-аппаратного комплекса для обработки результатов Всероссийской переписи населения, а также анализирует последствия, к которым могут привести ошибки, допущенные тендерной комиссией в ходе проведения конкурса, и разразившийся впоследствии скандал.


ХРОНИКА СОБЫТИЙ


1989 ГОД

Предыдущая (Всесоюзная) перепись населения.

1997 ГОД, 2000 ГОД

Пробные переписи населения.

В 2000 г. были проведены в Москве, Московской обл. и Владивостоке.

По утверждению специалистов Госкомстата РФ, в ходе пробных переписей они изучали рынок и присматривались к компаниям, которые могут предоставить подходящие системы для обработки данных. Компании КРОК и ABBYY принимали участие в обработке результатов пробной переписи 2000 г.

Кроме того, компания ABBYY еще в 1997 г. предлагала Госкомстату свои варианты переписных листов, использование которых, по мнению ее специалистов, могло бы значительно облегчить обработку результатов переписи благодаря применению технологий высокоточного распознавания рукописного текста. Но предложение ABBYY Госкомстат не принял.

Специалист Госкомстата РФ Людмила Ерошина сообщила, что переписные листы, которые будут использованы в ходе переписи 2002 г., разрабатывались еще до 1997 г. Тогда же было решено, что применение технологий распознавания текста “совершенно исключается, так как происходит слишком много ошибок”. Например, в стране существуют национальности, названия которых слишком близки по написанию (ненцы — немцы).

В итоге обработка результатов очередной переписи, как и в 1989 г., будет проведена с использованием большого количества ручного труда. Около 7,5 тыс. кодировщиков заменят записи, внесенные в анкеты от руки, цифровыми кодами (на эту работу уйдет несколько месяцев). А затем уже закодированные данные будут обрабатываться с помощью вычислительной техники. Специалисты же ABBYY утверждают, что их решение позволяет заносить данные в компьютер без предварительного кодирования, а совершенствование технологий, произошедшее за последние годы, уже сегодня сводит к минимуму погрешности распознавания.

По словам заместителя председателя Госкомстата РФ Сергея Колесникова, нынешние переписные листы “утверждены постановлением Правительства РФ и стали результатом длительной работы более чем двух десятков министерств и ведомств, научной общественности”. По сравнению с прошлой переписью в них добавились вопросы, отражающие новые социально-экономические и политические реалии, которых не было в дореформенной России. Программа Всероссийской переписи отвечает международным стандартам, рекомендуемым ООН.

2001 ГОД

26 ноября. В информационном бюллетене “Конкурсные торги” опубликовано приглашение к участию в открытом конкурсе на размещение заказа на разработку, внедрение и сопровождение аппаратно-программного комплекса первичной обработки материалов Всероссийской переписи населения 2002 г.

Срок окончания приема технических предложений компаний-участников был назначен на 10 января 2002 г.

Аналитики рынка полагают, что на российском рынке ПО для распознавания текстов работает около 10 компаний.

Некоторые из них сотрудничают с государственными организациями, деятельность которых связана с вводом бумажных документов в компьютер (Пенсионный фонд, Центризбирком и др.). Безусловными лидерами в этой области считаются две компании — ABBYY и Cognitive Technologies.

Сергей Колесников сообщил, что Госкомстат проводил маркетинговые исследования рынка подобных систем, стало быть, ситуация на этом рынке госзаказчику была хорошо известна.

28 декабря. Конкурсная комиссия начала выдачу конкурсной документации. Ее получили 13 компаний.

Пакеты с условиями конкурса содержали технические требования к системе и ее экономико-статистическое описание (собственно постановку задачи). Госкомстат выдвинул также некоторые требования к самим компаниям — участникам конкурса: годовой оборот не менее 5 млн. долл. и наличие лицензий Гостехкомиссии и ФАПСИ.

В соответствии с требованиями Госкомстата заявка на участие в конкурсе должна была содержать два пакета: один с техническим описанием системы, другой с экономическими характеристиками (ценами).

По данному поводу юрист компании КРОК Людмила Космовская замечает: “Такая процедура существует. И, к сожалению или к счастью, проводя тендер, многие организации требуют запечатывать конкурсное предложение в два разных конверта”.

2002 ГОД

14 января. В бюллетене “Конкурсные торги” размещено объявление об изменении сроков тендера. Срок окончания приема документов был перенесен на 22 января.

23 января. Состоялось вскрытие конвертов с техническими предложениями участников.

По данным конкурсной комиссии, за процедурой наблюдали представители всех компаний, подавших заявки на конкурс: ABBYY, Cognitive Technologies, KPOK, Step Logic. Тогда же организаторы конкурса объявили, что пакеты с финансовыми предложениями будут вскрыты позже, после процедуры рассмотрения, оценки и сопоставления технических предложений.

Компания КРОК для обработки первичной информации предложила систему “СВОД-MI”, основы для разработки которой были заложены еще в 90-х годах. ABBYY представила технологию, построенную на базе ПО для автоматического ввода информации с бумажных форм ABBYY Form-Reader, созданную на основе технологий распознавания и обработки изображений, используемых в системе ABBYY FineReader.

Правда, у ABBYY не было затребованных Госкомстатом лицензий. Но в ее конкурсной заявке была информация о субподрядчике, компании “АйТи”, имеющей все необходимые сертификаты.

7 февраля. Конкурсная комиссия протестировала работу всех систем, предложенных на конкурс.

8 февраля. Конкурсная комиссия приняла решение о том, что заявка КРОК соответствует конкурсной документации. Пакеты с финансовыми предложениями остались невскрытыми.

11 февраля. Был вскрыт конверт с финансовым предложением компании КРОК.

Эта компания и была выбрана в качестве поставщика системы для проведения Всероссийской переписи населения и получила уведомление о победе в конкурсе. Заявки остальных участников были отклонены.

Этим компаниям вернули представленную ими документацию и невскрытые пакеты с финансовыми предложениями.

Наличие двух разных пакетов в заявке каждого участника конкурса создало впечатление у ряда СМИ, что тендер Госкомстата был двухэтапным. Однако и госзаказчик, и участники конкурса изначально были осведомлены о том, что тендер будет проходить по стандартной схеме, предполагающей только один этап. В этом случае, по мнению Олега Паршина, эксперта из Института макроэкономических исследований при Минэкономразвития РФ, устроители конкурса были обязаны вскрыть оба пакета заявок одновременно.

Заместитель директора департамента ИТ компании КРОК Андрей Шаин уверен, что в данном конкурсе цена не могла играть решающего значения. “Вопрос цены, безусловно, важный, но не определяющий фактор при выборе того или иного продукта, — считает он. — Мнение участников экс пертной группы складывалось из целого ряда параметров — технических, квалификационных, ценовых. Каждый из нас регулярно делает выбор в пользу того или другого продукта, мы смотрим на его марку, качество материалов, стоимость, а главное — оцениваем, сможем ли решить с его помощью задачу, которая перед нами стоит. Именно последний фактор становится наиболее существенным, ведь покупка вещи, которая не справляется с задачей, ради которой она и приобретается, теряет всякий смысл”.

16 апреля. Компания ABBYY подала иск в Арбитражный суд г. Москвы, обратив внимание на грубые нарушения в процедуре проведения тендера.

СПОРЫ ВОКРУГ СКАНЕРОВ


По условиям конкурса по выбору поставщика аппаратно-программного комплекса для Всероссийской переписи населения победитель — компания КРОК — должна была определить спецификации оборудования, которое необходимо использовать в системе. Услуги по интеграции оборудования в единую систему, его настройке и обеспечению последующей технической поддержки (сервиса) оставались за победителем.

В дальнейшем, в соответствии со спецификациями, разработанными КРОК, Госкомстат РФ провел еще несколько конкурсов по выбору поставщиков аппаратного обеспечения. Победителем в тендере по выбору поставщика сканеров стала компания “Пирит” с техникой Fujitsu.

Результаты этого тендера также впоследствии были оспорены одной из проигравших компаний — “Сибкон”. Этот иск был отклонен. (По свидетельству участников этого тендера, “Сибкон” предлагала сканеры ДС—300 производства НИИ точных приборов, созданные специалистами КРОК.)

Как сообщил президент компании “Пирит” Александр Гуккин, контракт с Госкомстатом на поставку высокоскоростных сканеров Fujitsu уже заключен.

Позицию ABBYY в суде представлял член Московской городской коллегии адвокатов Александр Колковский.

По его мнению, в ходе проведения конкурса было допущено несколько нарушений законодательства, и в результате конкурс фактически проводился на безальтернативной основе. Во-первых, пакет с финансовыми характеристиками системы был запечатан и якобы в соответствии с внутренними порядками Госкомстата сразу не вскрывался, поскольку его содержание могло бы повлиять на мнение участников экспертной группы.

Во-вторых, как утверждает Александр Колковский, он не нашел результатов голосования в протоколе о заседании конкурсной комиссии. При этом протокол подписан высшими должностными лицами, которым члены комиссии подчиняются напрямую.

Вообще же отсутствие в законе о тендерах положения о подборе экспертной комиссии и введении в нее независимых экспертов кажется Александру Колковскому серьезной недоработкой. Он полагает, что таким образом госзаказчики получают карт-бланш при формировании комиссии, что само по себе попустительствует проведению безальтернативных конкурсов.

Сергей Колесников по этому поводу замечает: “В состав экспертной комиссии входили специалисты, которым предстоит непосредственно работать с теми технологиями, которые представляются на конкурс. Поэтому выбирались технологические решения, наиболее удобные для работы, эффективные и недорогие”.

У адвоката имеются претензии и к другим условиям, записанным в конкурсной документации, представленной Госкомстатом 28 декабря 2001 г. Это — величина оборота компании и наличие лицензий. По его мнению, оборот не показывает динамику компании и ее приверженность новейшим технологиям, поэтому стоило рассматривать иной показатель, скажем прибыль.

Условие о лицензиях вообще возникло 28 декабря, а не 26 ноября, а за десять дней никому не удастся получить такую лицензию.

Он также обращает особое внимание на перенос сроков и указывает, что с момента указания дополнительных условий до последнего срока подачи должно было пройти 45 дней. А кто знал 28-го числа, что сроки перенесут на конец января? Быть может, и участников было бы не четыре, а больше?

Наличие же необходимых лицензий у партнера ABBYY — компании “АйТи” вообще осталось неучтенным.

9 августа. Иск компании ABBYY был удовлетворен, а результаты тендера, а также контракт, подписанный с компанией КРОК, признаны недействительными.

По мнению Александра Колковского, независимо от того, как будет развиваться это дело, ABBYY уже удалось добиться многого. “Подобные прецеденты будут препятствовать произволу чиновников, — считает он. — Крайне важно, чтобы российский бизнес научился защищать свои интересы цивилизованными методами”.

29 августа. Компания КРОК подала апелляционную жалобу в Арбитражный суд г. Москвы.

НЕКОМПЕТЕНТНОСТЬ, РОКОВАЯ ОШИБКА ИЛИ ХОЛОДНЫЙ РАСЧЕТ?


Почему конкурс на поставку аппаратно-программного комплекса закончился скандалом?

МАРИНЭ ВОСКАНЯН

Выбор поставщика электронной системы для обработки Jf материалов переписи населения 2002 г., без сомнения, станет определенным рубежом в развитии практики проведения конкурсных торгов в России: впервые результаты конкурса столь громко и официально были оспорены одним из его участников — фирмой ABBYY Software House.

Директор Института Госзакупок Государственного университета — Высшая школа экономики (ГУ — ВШЭ) Андрей Храмкин назвал всю ситуацию с конкурсом “настоящим скандалом”.

Поводом для него стали так и невскрытые до подведения итогов конверты с ценовыми условиями участников. Рассмотрев технические предложения четырех подавших конкурсные заявки на участие в конкурсе компаний — КРОК, ABBYY, Step Logic и Cognitive Technologies, конкурсная комиссия пришла к выводу, что условиям конкурсной документации, в частности требованию наличия лицензий на работу с конфиденциальными данными, соответствует единственная заявка, поданная компанией КРОК. Эта компания и стала победителем. Услуги КРОК, которая поставит Госкомстату свою систему СВОД-MI, обойдутся в 51,5 млн. руб. Финансовые предложения других компаний, подававшиеся в соответствии с требованиями ведомства в отдельных запечатанных конвертах, комиссия рассматривать не стала.

Стоить отметить, что существование отдельных пакетов с техническим и финансовым предложением вовсе не означает, что данный конкурс был с предварительным квалификационным отбором (в таком случае действия комиссии были бы правильными). Конкурс проводился в один этап, и в соответствии с существующим законодательством комиссия должна была при проведении процедуры вскрытия огласить ценовые предложения всех участников конкурса. Ссылаясь на явное нарушение процедуры проведения конкурса, компания ABBYY опротестовала его результаты, подав соответствующий иск в Арбитражный суд г. Москвы.

В суде согласились с тем, что в процедуре конкурса были допущены нарушения, иск компании ABBYY был удовлетворен, и суд принял постановление признать результаты открытого конкурса Госкомстата недействительными. Одновременно был признан недействительным контракт, заключенный с компанией КРОК. Однако понятно, что перепись населения перенесена быть не может.

Обстоятельства проведения конкурса стали основанием для слухов о том, что конкурс был фиктивным, а Госкомстат изначально намеревался отдать заказ КРОК. Однако “благоволение” чиновников к этой компании больше похоже на медвежью услугу. Если бы перед конкурсной комиссией стояла задача присудить “чистую” победу одному из участников, то возможность предъявления претензий со стороны других участников, очевидно, была бы сведена к минимуму. Действия комиссии вызывают недоумение. Не совсем понятно, почему представители Госкомстата не ознакомились с ценовым предложением конкурентов КРОК, ведь даже зная о более выгодных финансовых условиях, предложенных ABBYY, они имели полное право присудить победу компании КРОК, мотивируя такое решение тем, что ее система хоть и дороже, но превосходит конкурирующее предложение по техническим характеристикам.

Здесь же, по словам некоторых экспертов, мнение которых, правда, спорно, наблюдается “настолько грубая ошибка, что появляются большие сомнения в ее случайности”. Действительно, поверить в то, что чиновники, проводящие конкурсы постоянно и имеющие соответствующую квалификацию (в Институте Госзакупок ГУ — ВШЭ подтвердили факт обучения ряда представителей Госкомстата), могли случайно допустить такое явное нарушение, довольно трудно.

По мнению Олега Паршина — начальника отдела аналитики и плановых закупок ГУ — ВШЭ, старшего научного сотрудника Института макроэкономических исследований при Минэкономразвития РФ, принимавшего участие в разработке нового проекта федерального закона о госзакупках, Госкомстат, имея четкое мнение о том, какая компания лучше всех справится с поставленной задачей, мог бы без особых проблем получить в соответствующих инстанциях разрешение на проведение закупки вне конкурса (из единственного источника), что позволило бы избежать любых проблемных ситуаций.

Если же отбросить версию о некомпетентности чиновников Госкомстата, возникает вопрос, не была ли ошибка чиновников преднамеренной, заранее кем-то спланированной. Во всяком случае, такую версию обсуждают “в кулуарах” некоторые эксперты по конкурсным торгам.

У этого фантастического, на первый взгляд, предположения, по мнению ряда экспертов, есть вполне логичное обоснование. Нарушение, допущенное тендерной комиссией, дает 100%-ную гарантию того, что в случае судебного разбирательства результаты конкурса будут признаны недействительными. Переносить же сроки переписи, утвержденные Президентом РФ, в любом случае никто не станет. Это означает, что очередная перепись населения будет проведена с использованием программно-аппаратного комплекса компании, чье право на обслуживание переписи признано судом незаконным. Соответственно и результаты переписи впоследствии легко признать формально недействительными.

Зачем могла бы понадобиться такая “многоходовка”? Перепись населения, в принципе, должна прояснить демографическую ситуацию в стране. И скорее всего, часть полученных статистических данных окажется малоприятной. Ведь даже обычные социологические исследования говорят о том, что по ряду жизненно важных показателей — например, средней продолжительности жизни, Россия сильно проигрывает другим государствам. Скрыть правду, изменив исходные данные, когда практически весь процесс подведения итогов переписи автоматизирован, сложно. Зато теперь есть основания признать результаты переписи недействительными на том основании, что она была проведена незаконными методами.

Судебные разбирательства по делу о конкурсе Госкомстата РФ еще не закончены. КРОК в данном судебном процессе выступала соответчиком ведомства РФ по иску ABBYY. Соответственно, КРОК и Госкомстат, не согласившись с этим судебным решением, подали в Арбитражный суд Москвы апелляционную жалобу. Рассмотрена она будет уже после начала переписи населения. В случае если апелляция будет отклонена и решение в пользу ABBYY останется в силе, государство вынуждено будет компенсировать компании КРОК все затраты и к тому же возместить иной ущерб. Остается единственный вопрос: какая судьба ожидает результаты Всероссийской переписи населения 2002 г.?

Центральный федеральный округ