In English

Дело государственной важности

17.04.2003, Некрасова Елена
Издание: CIO
Значению информационных технологий в бизнесе посвящены тысячи страниц статей и сотни часов дискуссий. Понятно, что фирма, внедряя информационную систему, делает это под влиянием экономической необходимости. Но какими соображениями в аналогичной ситуации руководствуется госструктура? Стратегия госструктуры является не столько бизнес-стратегией, сколько стратегией социально-экономической, зачастую не будучи связанной с прямой и быстрой экономической отдачей. Являются ли информационные технологии инструментом, с помощью которого можно регулировать государственный механизм?

22 июля 2000 года Россия, наряду с другими развитыми странами, заинтересованными в создании мирового информационного сообщества, подписала Окинавскую хартию глобального информационного общества. Для практической реализации положений этой Хартии необходимо обеспечение прозрачности функционирования государства, его органов, связанное, в частности, с формированием открытых государственных информационных ресурсов и обеспечением свободного доступа к ним граждан. Помимо этого, став членом Совета Европы, Россия приняла на себя обязательства по претворению в жизнь решений Совета — в частности, Рекомендации № R (81) 19 Комитета министров государств-членов Совета “О доступе к информации, находящейся в распоряжении государственных ведомств”. Суть этого документа базируется на четырех принципах:
  • каждый человек имеет право получения по запросу информации, находящейся в распоряжении государственных ведомств, за исключением законодательных органов и органов судебной власти;
  • в доступе к информации не может быть отказано под предлогом, что обратившийся за информацией не имеет специальных интересов в данной области;
  • государственное ведомство, отказывающее в предоставлении информации, должно объяснить причину отказа в соответствии с законом или практикой;
  • каждый отказ в предоставлении информации может быть обжалован.
Понятно, что в разных странах обеспечение возможности поиска, получения и распространения информации имеет свои особенности. В России за последнее десятилетие активно развивалась нормативно-правовая база построения информационного пространства. В частности, в утвержденной Президентом Российской Федерации Доктрине информационной безопасности в качестве первой составляющей национальных интересов России в информационной сфере, подлежащей защите, значится соблюдение конституционных прав человека и гражданина на использование информации в интересах осуществления не запрещенной законом деятельности, физического, духовного и интеллектуального развития. Второй составляющей национальных интересов Российской Федерации в информационной сфере является информационное обеспечение государственной политики Российской Федерации: доведение до российской и международной общественности достоверной информации о государственной политике, ее официальной позиции по социально значимым событиям российской и международной жизни и обеспечение доступа граждан к открытым государственным информационным ресурсам.

Согласно Доктрине информационной безопасности, приоритетными задачами являются:
  • обеспечение конституционных прав и свобод человека и гражданина на свободный поиск, получение, передачу, производство и распространение информации любым законным способом, получение достоверной информации о состоянии окружающей среды;
  • интенсификация формирования открытых государственных информационных ресурсов, повышение эффективности их хозяйственного использования;
  • развитие отечественной индустрии информационных услуг и повышение эффективности использования государственных информационных ресурсов.

Вавилонская башня

Увы, по мнению большинства ИТ-специалистов, пока эти благие начинания реализуются недостаточно динамично. Создание единого информационного пространства на российских просторах заставляет вспомнить легенду о Вавилонской башне,строителей которой Бог лишил возможности понимать друг друга. И хотя российские ведомства разговаривают на одном языке, “согласья в товарищах” пока не наблюдается. По данным последнего исследования Всероссийского научно-исследовательского института проблем вычислительной техники и информатизации, ведомственная разобщенность является второй после недостаточного финансирования проблемой, сдерживающей развитие информатизации в регионах.

Между тем, проблема государственного ИТ-обеспечения, как и проблема автоматизации отдельного предприятия, требует комплексного подхода. Задачи, важность которых пока недооценена, находятся на уровне государственного масштаба.

Единой программой реализации всероссийского ИТ-проекта могла бы стать ФЦП “Электронная Россия”, однако эта “проба пера”, по всеобщему признанию, пока не оправдала всех возложенных на нее надежд. Для сравнения можно привести цифры, отражающие расходы на государственные программы внедрения ИКТ в 2002 г. (источник: МЭРТ).

На сегодняшний день мы вынуждены констатировать, что государственная система ведения информационных ресурсов не стандартизирована и разорвана на региональном и федеральном уровне. В большинстве случаев “интерфейсом” между базами данных различных ведомств служат запросы, отпечатанные на бумаге и отправленные обыкновенной почтой! Как правило, ведомства имеют территориально-разветвленную структуру, кадровый состав насчитывает десятки тысяч человек — например, государственную статистику собирают и обрабатывают 30 тыс. сотрудников Госкомстата по всей стране, штат МНС насчитывает около 120 тыс. сотрудников, в МПС трудится несколько миллионов человек. Пущенные на самотек, информационные потоки, создаваемые таким количеством людей, грозят превратиться в информационное “болото”, выбираться из которого стране придется ценой больших усилий. Но, как гласит народная мудрость, не ошибается только тот, кто ничего не делает. И пока одни старательно ищут виновных и обсуждают ошибки и промахи создателей крупных информационных проектов, другие заняты проблемой качества и результативности работ по информатизации.

Что делать?


Александр Миронов, директор по профессиональному сервису компании “АйТи”

Любой проект, особенно связанный с внедрением прогрессивных технологий, требует непрерывного внимания и грамотного управления изменениями. По своему опыту знаю, что в большинстве случаев первоначальный замысел к моменту своего окончательного воплощения претерпевает существенные изменения. Об этом свидетельствуют и классики проектного менеджмента. Что касается непосредственно ФЦП “Электронная Россия”, то, по нашему мнению, в нее должен быть внесен ряд корректив, учитывающих итоги первого этапа. Во-первых, Программа должна быть увязана с решением конкретных задач по современной информационно-технологической поддержке планируемых и осуществляемых в РФ масштабных социально-экономических реформ, таких как реформа сферы социальной защиты (пенсионная реформа, страхование, льготы и т. п.), реформа ЖКХ, реформа энергетики, реформа образования и т. д.

При этом вышеперечисленные реформы должны быть четко заявлены в ФЦП, а также определены приоритетность, этапность и объемы финансирования по их реализации.

Во-вторых, Программа, главным образом, должна быть ориентирована на выполнение опытно-конструкторских работ по созданию типовых сертифицированных программно-технических решений, которые в дальнейшем должны тиражироваться в органах государственного управления и власти различного уровня.

В-третьих, должна быть сформирована типовая структура информационной системы для органов государственной власти и управления различных уровней, в которой в явном виде определены:
  • перечень обязательных информационных подсистем (например, электронный документооборот, электронная цифровая подпись, защита информации, электронная коммерция, электронный архив, доступ к Интернету и т. д.);
  • перечень обязательных актуализируемых информационных ресурсов (формируемых, предоставляемых, доступных и т. д.). Формализация такой структуры позволит создать базу для объективной оценки уровня информатизации субъектов федерации и страны в целом, объемов финансирования и сроков выполнения работ по информатизации; позволит конкретизировать мероприятия по устранению электронного неравенства между регионами РФ, а также министерствами и ведомствами.
В-четвертых, с учетом стратегической значимости регионов, состояния информатизации и остроты проблем по информационно-технологической поддержке планируемых и проводимых социально-экономических реформ необходимо в ФЦП четко зафиксировать распределение внедрения пилотных проектов типовых подсистем между регионами РФ.

В-пятых, необходимо усилить координационную и методическую функции директората ФЦП по эффективному использованию различных источников финансирования региональных и ведомственных проектов информатизации на разработку, внедрение и использование типовых программно-технических решений в интересах решения общегосударственных задач информатизации. Наконец, последнее. В число стратегических задач ФЦП необходимо внести задачу поэтапного формирования в государственных органах власти и управления организационной и технологической базы реального контроля за информационно-телекоммуникационными ресурсами, определяющими социально-экономическую стабильность общества. Реализация таких подходов на деле может обеспечить единую научно-техническую политику по выполнению ФЦП “Электронная Россия”, а именно:
  • сконцентрировать средства, необходимые для социально и экономически значимых и “прорывных” направлений информатизации;
  • сократить расходы за счет тиражирования и поддержки типовых решений, а также централизованного приобретения больших объемов программного обеспечения и оборудования;
  • добиться сбалансированности процесса информатизации государства по регионам, отраслям, функциональным задачам. Реализация предложенных подходов по коррекции ФЦП “Электронная Россия” потребует выполнения большого объема работ, в числе которых:
  • анализ приоритетности и потребностей социально-экономических реформ в информационно-технологическом обеспечении;
  • обоснование и классификация минимально необходимых потребностей в программно-технических решениях и информационных ресурсах для различных объектов информатизации органов управления и власти;
  • анализ уровня информатизации в соответствии с уточненными критериями оценки;
  • обоснование перспективных общесистемных решений, обеспечивающих защиту бюджетных инвестиций в информатизацию;
  • инвентаризация текущих и перспективных источников финансирования проектов информатизации в министерствах и ведомствах;
  • выработка рекомендаций по консолидации и поиску дополнительных источников финансирования крупных проектов информатизации в регионе;
  • поиск вариантов оптимизации управления ФЦП и т.д. Проведение такого рода работ связано с организацией крупных системных научных исследований.
В таких обстоятельствах Минэкономразвития России и Минсвязи России необходимо инициализировать проведение комплексной НИР по данной проблематике. К проведению НИР необходимо привлечь головные научные подразделения Минэкономразвития России, Минсвязи России, а также крупные российские компании, специализирующиеся в области создания крупных информационных систем.

Цена вопроса

Пока, в отсутствие четко регламентированной государственной программы, проблему, возможно, решит некое “кооперативное” движение. “Эффект, — считает Александр Миронов, — будет достигнут в тех регионах, руководство которых сумеет объединить интересы разных ведомств и предприятий для достижения общих целей. Так, например, ведомства по отдельности пытаются решить проблему со средствами коммуникаций, но не у всех достаточно средств. Если эти средства объединить, можно задачу решить. В подобном проекте будут учитываться и интересы госструктур, и интересы предприятий”.

Финансирование ИТ-проектов - вечный больной вопрос. Правда, в последнее время здесь наблюдаются некоторые улучшения, в том числе за счет привлечения западных целевых кредитов. “Сейчас, - рассказывает Александр Миронов, - привлекаются довольно серьезные международные средства на реализацию проектов модернизации государственных структур. Модернизация, как правило, предполагает и использование современных достижений информационных технологий. Заем Международного банка реконструкции и развития Госкомстату составил 30 млн. долларов, заем Всемирного банка Министерству по налогам и сборам —100 млн. долларов. Запад заинтересован в развитии ряда российских ведомств, например таможенного, налогового ведомства и т. п., поскольку от эффективности работы этих ведомств напрямую зависит эффективность пополнения государственного бюджета”. Недаром “форпост” автоматизации составляют ведомства, которые в существенной мере формируют доходную часть государственного бюджета: Министерство по налогам и сборам. Государственный таможенный комитет, Пенсионный фонд, Центробанк.

Кредиты, конечно, вещь хорошая, но, увы, быстро заканчиваются. А жизнь продолжается. И здесь ИТ-структурам приходится искать средства самостоятельного пополнения ИТ-бюджета. Тем более, что товар, ходовой и дорогостоящий, всегда под рукой — ведомственная информация. В идеале, конечно, ведомства должны предоставлять всю собранную неконфиденциальную информацию бесплатно. Однако пока государству не хватает средств “сделать сказку былью”, а потому в ближайшем обозримом будущем большинство электронных госсервисов будут платными. Сама по себе идея не плоха - плоха ее реализация: этот процесс практически никак не регулируется, несмотря на обилие регламентирующих документов. На сегодняшний день бьют тревогу российские CIO, наблюдается много несоответствий между базовым законом и другими законами или подзаконными актами, где регламентируется информационная деятельность по отдельным видам ресурсов. При разработке и принятии конкретных законов отсутствует их экспертиза с точки зрения требований информационной открытости. Этот пробел государственные CIO пытаются восполнить самостоятельно. Так, например, МНС решает проблему следующим образом: каждый гражданин ежегодно может получить полную информацию из своего налогового досье. В открытом доступе находится также “усеченный” реестр юридических лиц: ИНН, название, адрес регистрации плюс список компаний, ИНН которых признан недействительным. Если же гражданину или юридическому лицу требуется полная информацию по какому-либо предприятию, за нее придется заплатить.

Конечно, плата за информацию, которую взимает МНС, другие российские ведомства, позволит, во-первых, оказать поддержку информационной инфраструктуре ведомства и, во-вторых, частично возместить ту добавленную стоимость, которую вносят чиновники в процесс работы синформацией. Однако, как известно, нет ничего более постоянного, чем временное. Переходный период, когда предоставление электронных госсервисов за плату является неизбежностью, грозит затянуться на неопределенно долгий срок. В последнее время появилось много подзаконных актов, в которых снижается доля бесплатной информации, причем платная информация обычно предоставляется по договорным ценам. Государственных прейскурантов на информационные услуги очень мало. Таким образом, происходит явная коммерциализация государственного информационного ресурса.

Свет в конце туннеля

Вообще говоря, вопрос жизнеобеспечения российских госорганизаций уже стал притчей во языцех, а о проблемах морально устаревших методов их работы и низких (официальных) зарплат сотрудников любого ранга не писал только ленивый. Неудивительно поэтому, что и квалифицированных, технически грамотных специалистов, в том числе работающих в ИТ-подразделениях, там можно пересчитать по пальцам. Да, встречаются яркие бескорыстные энтузиасты, не променявшие родные пенаты на “дворцов заманчивые своды”, но они погоды не делают. “К сожалению, в значительной части российских госорганизаций, - говорит Александр Миронов, - роль ИТ неадекватна современным требованиям по ее интегрированию в процесс управления. Зачастую работу ИТ-подразделения курирует один из заместителей руководителя наряду с десятком других управлений или департаментов. Но и здесь намечается прогресс”.

Впрочем, и в тех госструктурах, где необходимость коренной модернизации ИТ-хозяйства осознается, дело обстоит далеко не просто. По причине острого дефицита квалифицированных специалистов, госзаказчик нередко не может грамотно сформулировать целевые задачи информатизации в увязке с современными методами управления, а впоследствии — грамотно заниматься поддержкой информационной системы. Зачастую организации в стремлении решить эту проблему идут по пути повышения квалификации своих сотрудников. Но, как говорит древняя китайская пословица, “прямой путь не всегда самый короткий”. Осознав свою реальную ценность на рынке труда, такие специалисты довольно быстро находят себе место, где их доход будет соответствовать квалификации. Выход, возможно, лежит в иной плоскости. “Сегодня, - говорит Александр Миронов, - госструктуры становятся все более разборчивыми в вопросах расходования средств на ИТ. В нашей практике уже есть примеры того, как госзаказчик решает вопрос экономии бюджетных средств за счет привлечения опытных ИТ-компаний не только к реализации проектов, но и к разработке краткосрочных и долгосрочных концепций и программ развития своих информационных систем. Одним из них является непосредственное участие „АйТи" в разработке подобных документов для Госкомстата. Появляется реальный интерес и к услугам аутсорсинга, включающим в себя техническую поддержку, обслуживание, решение ряда вопросов в области информационной безопасности и другие ИТ-функции, не связанные напрямую с непосредственной деятельностью госорганизации”. Контракт на обслуживание информационной системы внешней ИТ-службой в любом случае обойдется дешевле, чем постоянные инвестиции в развитие своего персонала. Избавив себя от необходимости создания в буквальном смысле “золотого” ИТ-подразделения, госорганизация не только экономит собственные ресурсы, но и снимаете себя большую часть “головной боли” о состоянии и работоспособности своей информационной системы, причем мера ответственности сторон закрепляется юридически. Надо сказать, что в наиболее прогрессивных госструктурах такие отношения уже стали нормой. Более того, во многом благодаря реализации указанных принципов эти госструктуры и добились заметных успехов в своей деятельности.

От первого лица

Еще один наболевший вопрос — поддержка со стороны руководства, вернее, ее отсутствие. Ясно, что без содействия со стороны первых лиц любой ИТ-проект фактически обречен на провал. Причем существенной разницы между ролью директора завода, главы администрации или государства нет. Если высокое должностное лицо, стоящее перед перспективой близкой пенсии, перевыборов или просто нечистое на руку, высказывает абсолютную незаинтересованность в успехе ИТ-проекта, сдвинуть дело с мертвой точки практически невозможно, как бы ни был в этом заинтересован CIO и его команда.

Другое дело, когда руководство выступает активным союзником инициаторов и исполнителей ИТ-преобразований. “У нас, - рассказывает Александр Миронов, — были большие проблемы с внедрением системы документооборота в одном из ведомств. Несмотря на то что от этого нововведения напрямую зависело повышение эффективности работы ведомства, многие чиновники испытали сильный дискомфорт от сознания того, что высшее руководство могло в любой момент узнать о том, сколько документов получило конкретное должностное лицо, в каких согласованиях других документов оно участвовало, сколько документов было просрочено. Причины для беспокойства у каждого были свои, однако сути дела это не меняло. По своему опыту мы знали, что сопротивление изменениям является неотъемлемой и естественной частью любого проекта, направленного на изменение сложившейся модели взаимоотношений между взаимосвязанными подразделениями и предприятиями, поэтому заблаговременно заручились поддержкой первого лица. В итоге сотрудники ведомства в приказном порядке освоили навыки работы в новой системе, причем время обучения они выбирали по своему усмотрению: для тех, кому сложно было оторваться от повседневных дел в будни, были организованы тренинги выходного дня.

Этот случай — лишь частный эпизод из жизни конкретного ведомства. Однако подобные примеры можно найти и во всероссийском масштабе. Взять хотя бы проект по организации единого госэкзамена, к участию в котором привлечена и „АйТи". Активная позиция руководителей Министерства образования дала возможность не только выйти на необходимый объем финансирования этого проекта, но и выдержать намеченные сроки. Уже в текущем году было проведено пробное тестирование, которое позволило за 5 дней обработать результаты экзамена в 48 регионах России. В следующем году планируется сдача системы в эксплуатацию”.

...продолжение следует

Писать об успешном, красивом и рациональном всегда приятно. Гораздо менее приятно рассматривать с близкого расстояния “изнанку жизни”. Но, отвернувшись от проблем, их не решить – под лежачий камень вода не течет. Поэтому мы предлагаем считать данную статью, как и статью Д. Викторова “В национальном масштабе” (“CIO” № 7 за 2003 год) началом дискуссии о том, как реализовать “всероссийский ИТ-проект”, и приглашаем к обсуждению все заинтересованные стороны.

Центральный федеральный округ