In English

Электронные административные регламенты: что мешает внедрению?

22.10.2008, Романов Дмитрий
Издание: БОСС. Бизнес: Организация, Стратегия, Системы

Электронные административные регламенты: что мешает внедрению?
Вот уже несколько лет в нашей стране активно обсуждается тема административных регламентов (АР), а при их непосредственном использовании в информационных технологиях — электронных административных регламентов (ЭАР). Именно с помощью электронных административных регламентов планируется решить извечную, актуальную еще со времен Петра I проблему контроля эффективности функционирования органов государственной власти.

Так, еще в августе 2003 года в утвержденной распоряжением Правительства РФ Программе социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу (2003–2005 годы) ставились задачи осуществить переход на электронный документооборот, электронную обработку и анализ информации, разработать и внедрить электронные административные регламенты, завершить создание системы правительственных порталов с доступом к их открытой части.

Спустя почти пять лет, выступая на состоявшемся 17 июля 2008 года в Петрозаводске заседании президиума Государственного совета РФ, президент РФ Дмитрий Медведев констатировал: «„Электронное правительство“ пока в самом начале развития. Граждане страны пока не могут по Интернету заключить договор, подать декларацию, узнать о прохождении того или иного документа. Также не развит и электронный документооборот между органами власти. Данное направление должно стать реальностью уже в 2010 году».

Почему же, несмотря на такое пристальное внимание к проблеме высшего политического руководства страны, несмотря на наличие большого числа хорошо отработанных технологий моделирования и автоматизации бизнес-процессов, до сих пор в органах государственной власти внедрено так мало действительно работающих информационных систем, реализующих концепции электронных административных регламентов? Что необходимо сделать, дабы перейти от слов к делу и все-таки сдвинуть ситуацию с «мертвой точки»? Основываясь на реальном практическом опыте специалистов компании «АйТи», полученном на проектах ЭАР в Башкирии и Тверской области, попробуем разобраться, что же следует предпринимать для того, чтобы проект создания и внедрения электронных административных регламентов в федеральном, региональном или муниципальном органе государственной власти завершился не очередной тихой неудачей, а созданием полноценной информационной системы, действительно работающей и помогающей гражданам получать качественные и своевременные государственные услуги.

Справедливости ради надо отметить, что проекты разработки и внедрения электронных административных регламентов — далеко не самые простые среди прочих проектов создания и внедрения информационных систем. Можно выделить целый ряд разнообразных проблем и рисков, с которыми приходится сталкиваться заказчикам и исполнителям подобных проектов.

Технологические проблемы

Информационная система, реализующая электронный административный регламент, представляет собой взаимосвязанный комплекс сложных программных технологий. Даже в самом простом случае такой комплекс должен включать:
  • Internet / Intranet-портал, к которому имеют доступ как сотрудники государственного учреждения, так и граждане;
  • систему электронного документооборота, обеспечивающую наряду с типовыми задачами делопроизводства еще и наличие средств моделирования бизнес-процессов, маршрутизации потоков документов и работ;
  • электронный архив и подсистему поиска информации;
  • аналитическую подсистему, позволяющую формировать необходимые отчеты и контролировать эффективность электронного административного регламента;
  • средства управления правами доступа и обеспечения юридической значимости.
Усложняет ситуацию территориальная распределенность органов государственной власти и необходимость интеграции со множеством унаследованных систем других организаций, задействованных в процессах оказания государственных услуг.

Интенсивный обмен информацией в электронном виде предъявляет высокие требования к надежности и пропускной способности каналов связи. Поэтому для успеха проекта создания и внедрения электронных административных регламентов одновременно необходимы как достаточно высокий уровень технической готовности и зрелости заказчика, так и высокий уровень квалификации исполнителя.

Для реализации ЭАР целесообразно применять промышленные программные платформы для работы с документоориентированными данными от ведущих мировых компаний. Например, широкий спектр информационных технологий для создания ЭАР предлагают компании IBM и EMC.

Организационные проблемы

Как правило, все социально значимые административные регламенты выполняются с участием нескольких организаций. Каждый гражданин нашей страны, которому приходилось открывать собственный бизнес или оформлять землеотвод на строительство, знает, как много «присутственных мест» требуется обойти.

Концепция «единого окна» облегчает жизнь гражданина как потребителя государственных услуг. Но реализация процесса по принципу «единого окна» не означает, что организационные сложности межведомственного взаимодействия устраняются автоматически. Достижение согласованных действий служащих различных учреждений должно закладываться еще на этапе разработки административного регламента — для этого в команду проекта необходимо включать представителей всех заинтересованных сторон. Внедрение ЭАР должно устанавливать четкие рамки для действий чиновника, ограничивать возможный произвол с его стороны, усиливать контроль и делать его работу более прозрачной.

Именно поэтому необходимо четко разделять роли заказчика электронного административного регламента и пользователей информационной системы.

Правовые проблемы

Несмотря на давнюю историю вопроса, до сих пор в российском законодательстве тема электронного документа, электронного документооборота, электронных административных регламентов пока не нашла должного отражения. Отсутствие реально работающей инфраструктуры открытых ключей и многочисленные правовые пробелы существенно затрудняют обеспечение юридической значимости электронного межведомственного взаимодействия. Возникает также и проблема иерархичности в описании административных регламентов: регламенты муниципального и местного уровней должны быть частью регламентов региональных, а те в свою очередь должны быть согласованы с регламентами федерального уровня. Иными словами, электронные административные регламенты обязаны учитывать взаимодействие между органами государственной власти разных уровней. На практике инициатива создания и внедрения ЭАР зачастую рождается «снизу», и возникает необходимость разработать, например, регламент муниципального уровня еще до того, как появится соответствующий регламент на уровне региона. Поэтому проекты создания и внедрения ЭАР должны включать в себя разработку соответствующих нормативных документов, которые по возможности устраняли бы имеющиеся недостатки правового регулирования, а команде проекта будет трудно обойтись без квалифицированных юристов.

Методологические проблемы

Разработка и внедрение автоматизированных систем в большинстве российских государственных организаций традиционно проводятся на основе положений ГОСТ 19-й и 34-й серии. В этих стандартах отражена классическая «водопадная» модель жизненного цикла программного обеспечения, при которой каждая последующая стадия проекта начинается только после того, как будет полностью закончена предыдущая. Разработка технического проекта проводится только вслед за утверждением технического задания, разработка ПО начинается только при наличии завершенного технического проекта, а пользователи знакомятся с информационной системой только после ее окончательной разработки. Длительность такой процедуры очевидна, и так же очевидно, что жизнь (и, следовательно, требования к системе) меняется гораздо быстрее.

А если принять во внимание не самую высокую квалификацию государственных служащих в информационных технологиях, вполне естественное сопротивление чиновников внедрению информационных систем, с помощью которых можно будет контролировать их действия (или бездействие!), и другие технологические, организационные и нормативно-правовые сложности проекта, то вряд ли есть менее подходящая методология.

Для минимизации рисков проекта разработки и внедрения электронных административных регламентов необходимо применять методологии, которые основаны на идее «спирального» жизненного цикла программного обеспечения: информационная система рассматривается как совокупность последовательно усложняющихся и реально работающих прототипов. Такими являются, например, методология Rational Unified Process, методология Accelerated Value Method, методология экстремального программирования.

Все эти методологии предполагают активное участие заказчика в создании информационной системы.

Раннее подключение сравнительно небольшой команды инициативных сотрудников заказчика к этапам проектирования, разработки, тестирования и модернизации прототипов позволит значительно сократить социально-психологические риски отторжения новых информационных технологий.

Центральный федеральный округ