In English

ИТ в госсекторе: работы еще много

18.05.2009, Лапинский Игорь
Издание: PC Week
На протяжении всех лет становления ИТ-рынка в России государственный сектор был одним из крупнейших его потребителей, а в связи с повышением внимания государства к уровню информатизации своих структур и принятием госпрограмм по созданию электронного правительства, усилению роли ИТ в образовании, медицине и других сферах значимость этого сектора для ИТ-рынка только возросла. В последний год этому способствовало и изменение экономической ситуации в стране в связи с разразившимся кризисом. 

И хотя, по данным аналитического агентства REAL-IT, в I квартале нынешнего года доля наиболее существенной части госсектора, охватывающей органы госуправления всех уровней, в суммарных расходах на ИТ снизилась более чем в полтора раза, по мнению Сергея Карелова, председателя совета Лиги независимых экспертов в области ИТ (ЛИНЭКС), говорить об этом факте как об общем тренде нет оснований.

В целом потенциал госсектора как потребителя ИТ остается высоким. Об этом свидетельствует и весьма незавидное положение России в различных рейтингах государств мира по уровню информатизации (в частности, по уровню готовности к информационному обществу в 2007 г. страна откатилась с 52 на 57 место, уступив Индии, Китаю и даже Филиппинам; см. www. pcweek. ru/themes/detail. php? ID=115036) и обилие выполняемых государством функций, и огромное количество занятого в госсекторе населения страны. Так, по данным Федеральной службы государственной статистики, в 2007 г. в организациях государственной и муниципальной формы собственности числилось 32 % общего количества работающих в стране, при этом число работников, занимавших государственные должности и должности гражданской службы в органах государственной власти РФ на 1 октября 2008 г. составило 846,3 тыс. (для сравнения: на 1 января 1999 г. таковых насчитывалось 485,6 тыс.). Но, может быть, даже важнее в этом плане намерения, которые очередной раз выразила власть. Констатировав на первом заседании Совета по развитию информационного общества в РФ серьезное отставание России в области информатизации и создания электронного правительства, Президент РФ Дмитрий Медведев заявил, что «несмотря на кризисные сложности, мы должны уже в ближайшие два года создать информационные и институциональные предпосылки для интеграции в глобальное информационное общество».

Неудивительно, что практически для любой ИТ-компании, планирующей развиваться, а в условиях кризиса активно преодолевать негативные факторы, госсектор является одним из основных направлений работы. Это подтверждают и привлеченные к подготовке данного материала эксперты из ряда российских и зарубежных фирм. В зависимости от характера и направленности бизнеса доля госсектора в структуре оборота этих компаний существенно различается (от 15 до 80 %, причем с наступлением кризиса данный показатель у многих компаний увеличился по сравнению с уровнем годичной давности, чему способствовали и целенаправленное усиление фокусировки на государственном сегменте в силу его большей финансовой стабильности, и естественное уменьшение числа заказов в коммерческом сегменте), но это направление всеми экспертами упомянуто в числе важнейших. Причем большинство из представленных нашими экспертами компаний имеют в своем арсенале «заточенные» под специфику госучреждений или специально созданные для них продукты, а также значительный опыт их внедрения. Например, внедренной в Федеральной налоговой службе системой электронного документооборота «БОСС-Референт: Госуправление» компании АйТи, по данным Тагира Яппарова, пользуется почти 90 тыс. человек, а только тех, кто применяет созданные на базе системы «1С: Предприятие» специализированные решения для автоматизации бюджетных учреждений, по словам Павла Гудкова, сегодня насчитывается более 130 тыс.

Особенности информатизации госструктур

Сам факт активного создания специализированных решений для госструктур, а также традиционное выделение в рамках ИТ-компаний специальных подразделений для работы в этом сегменте свидетельствуют о присущей ему специфике, без учета которой вряд ли можно рассчитывать здесь на хороший результат. В чем же видят эту специфику наши эксперты?

Прежде всего, в иных по сравнению с коммерческими структурами целях. «Предприятия госсектора ориентированы не на получение прибыли, а на выполнение поставленных государством задач,— отметил Александр Мироненко. — В госструктурах (за исключением налоговой и таможенной служб) результат деятельности измеряется набором уникальных социально-экономических, качественных показателей, различающихся для разных предприятий госсектора. Отсюда встает специфическая для данного сегмента задача — сопоставить уровень ИТ-затрат с этими показателями, чтобы понять, насколько приемлемой является та или иная метрика».

Олег Жуков в свою очередь связывает особенности информатизации государственных организаций с подходом к построению их инфраструктуры, которая предполагает взаимосвязанную совокупность данных, оборудования, программных и аппаратных средств, персонала, стандартов, процедур, предназначенных для сбора, обработки, распределения, хранения, предоставления информации в соответствии с требованиями, вытекающими из целей организации.

Вместе с тем многие из наших экспертов в целом поддержали точку зрения, изложенную Тагиром Яппаровым, который выделил следующие особенности выполнения ИТ-проектов в госсекторе:
  • масштабность проектов (это один из факторов, обусловливающих высокую эффективность применения ИТ в госсекторе, поскольку наибольшую отдачу они дают в сфере массового обслуживания);
  • порядок финансирования (обычно предоплата в госпроектах невелика или отсутствует вовсе, в силу чего приходится много внимания уделять финансовым вопросам проекта — договариваться с производителями оборудования и ПО о кредитных линиях, выделять внутренние инвестиции);
  • повышенное внимание к ИТ-безопасности (решения для госсектора в ряде случаев требуют дополнительной сертификации с точки зрения безопасности; кроме того, как отмечает Виктор Буряков, здесь важно исключить критическую зависимость от закрытых технологий зарубежных вендоров);
  • высокая надежность используемых систем (к решениям для госсектора очень часто предъявляют повышенные требования в плане устойчивости к сбоям и допустимого времени простоя).
При всем этом, как отметил Александр Аникин, государственные организации поставлены в весьма жесткие рамки Федерального закона Российской Федерации № 94-ФЗ от 21 июля 2005 г. «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Структура и требования типового государственного контракта дополнительно ограничивают возможности ведения бизнеса с ними. А зарубежные компании к тому же ограничены в возможностях заключения и выполнения прямых сервисных контрактов с государственными организациями. «По этой причине сервисная составляющая нашего бизнеса развивается довольно медленно,— констатировал г-н Аникин. — Одним из возможных путей решения данной проблемы является кооперация с крупнейшими российскими ИТ-компаниями в сегменте оказания сервисных услуг»

Что тормозит процесс информатизации госструктур

«Сегодня практически все федеральные структуры обеспечены современными компьютерами, подключены к сети Интернет. Практически во всех государственных органах сформированы базы данных, но и только»,— так Президент РФ оценил результаты многолетних усилий по созданию электронного правительства. Мы не ставили задачей разобраться, в чем причина такого положения, но предложили экспертам рассказать о тех проблемах, с которыми их компании сталкиваются в работе с госструктурами и которые так или иначе тормозят процесс.

Прежде всего, как отметили наши эксперты, до сих пор не решен ряд организационных задач. Среди таковых г-н Яппаров отметил разработку национальных стандартов в области создания типовых элементов ведомственной информационно-технологической инфраструктуры, а также вопросы, связанные с общей стратегией информатизации госвласти и автоматизацией межведомственного взаимодействия. В том же ключе высказался и Александр Микоян: «Мы считаем, что перед российскими госструктурами стоит непростая задача координации инвестиций и инноваций в области ИТ и ИС. Интеграция систем, используемых в госорганизациях, также представляет собой сложную проблему». Решению этих проблем, на его взгляд, может способствовать развитие института ИТ-директоров в госсекторе, а также постоянная координация работ в рамках советов главных конструкторов или подобных образованиях, что позволит исключить дублирование и повысить эффективность инвестиций. Возможно, что централизация некоторых ключевых архитектурных технологических решений также позволит повысить координацию усилий». Свое предложение на сей счет есть и у Тагира Яппарова: «В ряде зарубежных стран есть высокопоставленный правительственный чиновник, отвечающий за координацию информатизации на национальном уровне. Я считаю, что в России тоже требуется функциональный руководитель, отвечающий и за автоматизацию госсектора в целом, и за использование информационных технологий государственными организациями, имеющий полномочия по формированию и согласованию единых стандартов и требований к информационным системам ведомств (по аналогии с бизнесом его роль можно было бы назвать „государственный CIO“)».

Другая определяющая проблема — недостаточный объем выделяемых средств. «Внедрение информационных технологий — затратная работа, а достижение желаемого эффекта в масштабах такого большого государства как Россия требует очень серьезных усилий и капиталовложений,— сказал Тагир Яппаров. — У нас есть отдельные точки (ведомства, регионы), где эти усилия привели к хорошим результатам, но этого мало». Недостаток финансирования проектов в организациях, по словам Константина Криничанского, не позволяет закупать качественное оборудование, получать качественные услуги, поддерживать внедренные решения в работоспособном состоянии. Низкому качеству приобретаемых товаров и услуг, как он отмечает, способствуют и недостатки законодательства в сфере государственных закупок, ориентирующего на приобретение наиболее дешевых продуктов. Кроме того, Александр Мироненко указывает и на отсутствие специализированных законодательных процедур для закупки предметов интеллектуальной собственности предприятиями госсектора: «Порой ситуация доходит до абсурда — процесс приобретения ПО приравнивается к покупке материальных ценностей. В результате приобретение программных средств зачастую увязывают с покупкой hardware».

Практически все наши эксперты отметили чрезмерную бюрократизацию и крайне длительный срок принятия решения о выполнении проекта и выборе исполнителя. «Существенным достижением предкризисного периода был переход к трехлетнему планированию, что давало заказчикам возможность планировать долгосрочные, комплексные и масштабные проекты,— считает Павел Гудков. — Возврат в нынешнем году к одногодичному бюджету с одновременной задержкой в распределении средств и тематик приводит к тому, что на реализацию многих проектов останется 3–6 мес». Какой результат может быть обеспечен в такой ситуации, большой вопрос. К тому же, как заметил Константин Криничанский, нередко приходится сталкиваться с ситуацией, когда со стороны заказчика нет руководителя проекта, а его нормальному выполнению мешает конъюнктурная борьба между структурными подразделениями заказчика.

С целым рядом проблем, судя по замечаниям наших экспертов, приходится сталкиваться и на стадии эксплуатации ИТ-решений. «Зачастую отсутствуют в необходимом объеме исторические данные, наблюдается недостаток достоверной первичной информации или трудности в организации ее сбора на местах и межведомственной интеграции информационных потоков,— сказала Галина Полушкина. — Нивелировать негативные моменты помогут масштабные межведомственные интеграционные проекты, такие как, например, ГАС „Управление“».

Низким, по общему мнению, остается и уровень компьютерной грамотности государственных служащих, что усугубляется довольно высокой текучестью кадров.

Кризис трансформирует задачи

На данный момент уже очевидно, что негативные факторы в мировой экономике не обошли ни один сегмент ИТ-рынка. «Кризис наложил серьезный отпечаток на ход ИТ-проектов в госорганах,— констатировал Александр Аникин. — В первую очередь это связано с ограничением бюджетов и ростом курса доллара. Все проекты, начатые до августа прошлого года и имевшие определенный бюджет, зафиксированный в рублях, пересмотрены и пересчитаны с учетом нового обменного курса. Однако данный процесс нельзя рассматривать как исключительно негативный. Он заставляет еще раз взвесить необходимость затрат и оценить эффективность ИТ-пректов в госорганах». По оценкам Тагира Яппарова, сокращение ИТ-бюджетов в госсекторе в 2009 г. составило в среднем 30 %, а в ряде случаев 50 %. Поэтому одну из основных сегодняшних задач в сфере информатизации госструктур он сформулировал следующим образом: «Как добиться реализации поставленных планов при сокращении финансирования?».

По мнению наших экспертов, первоочередного решения требуют задачи организации экономного и целесообразного расходования денежных средств и материальных ресурсов. «Традиционная оценка — соответствие плану — уступает место сопоставлению выделенных средств и достигнутого результата,— считает г-н Мироненко. — Это, с одной стороны, привлекает внимание к средствам расчета и построению аналитических моделей, дающих такие оценки, с другой — повышает интерес к проектам внедрения и визуализации ключевых показателей эффективности — KPI».

Галина Полушкина в связи с высокой волатильностью внешней экономической среды к числу первоочередных отнесла задачи анализа кризисных ситуаций, моделирования и прогнозирования негативных явлений в экономике, стресс-тестирования экономических субъектов как на макро-, так и на микроуровне. Эти задачи требуют создания специализированных информационно-аналитических систем. Повышение интереса к такого рода системам отметил и Павел Гудков, а также Александр Микоян, который к тому же выделил в числе наиболее важных задач для госсектора организацию юридически значимого электронного документооборота, охватывающего как ведомства, так и граждан при оказании им государственных услуг.

Вместе с тем, заметил Александр Аникин, ИТ могут сыграть серьезную роль в сохранении социальной стабильности в кризисное время. «На мой взгляд, наиболее важным в условиях кризиса является четкое функционирование всех органов государственной власти и особенно систем и организаций социальной сферы,— сказал он. — Адресность, персонифицированность и доступность пособий потерявшим работу, социальной защиты, медицинского обслуживания, пенсионного обеспечения являются необходимыми условиями сохранения социальной стабильности. Критически важен также учет и контроль над использованием государственных средств, направляемых на эти цели. Решение этих задач невозможно без применения современных информационных систем и обеспечения устойчивого межведомственного взаимодействия. Центром всего этого, по моему мнению, мог бы стать единый надведомственный государственный реестр населения страны, из которого все ведомственные системы смогут получать персонифицированную информацию. Попутно решается задача защиты персональных данных, поскольку они будут храниться в одном месте без дублирования в многочисленных ведомственных системах».

Как эффективно использовать ИТ-бюджет

Как добиться максимального эффекта от каждого потраченного на ИТ рубля? Отвечая на этот вопрос, наши эксперты выделили в данной задаче организационную и технологическую стороны.

Прежде всего, по их мнению, организациям нужно изменить подход к выбору исполнителей проектов. «Необходимо переориентировать конкурсные критерии на качественные характеристики предложений, опыт и квалификацию исполнителей, хотя существующее конкурсное законодательство ориентирует заказчика преимущественно на стоимостные характеристики конкурсных предложений»,— считает, в частности, Галина Полушкина. Действительно, по словам Александра Аникина, в условиях кризиса даже компании, совсем не имеющие опыта реализации ИТ-проектов, могут играть и выигрывать в конкурсах и аукционах, проводимых госструктурами, за счет низкого ценового предложения: «В подобном случае экономия может оказаться мнимой, поскольку на этапе реализации потребуется гораздо больше средств для исправления ошибок и запуска системы в эксплуатацию». А Павел Гудков предложил для обеспечения большей прозрачности конкурсного процесса публиковать на сайте госзакупок помимо конкурсной документации и протоколов конкурсной комиссии еще и отчеты о выполнении государственных контрактов. Кроме того, среди организационных мер, которые могли бы способствовать повышению эффективности использования выделяемых на ИТ средств, Александр Микоян отметил упрощение процедуры сертификации и лицензирования средств вычислительной техники и ПО иностранных производителей.

Непосредственно в самих организациях, по мнению г-на Мироненко, целесообразно перевести ИТ-службу на самоокупаемость, упорядочить учет потребления собственных ИТ-ресурсов и обслуживание задач холдинга: «По этому пути сегодня идут государственные холдинги — они создают собственные структуры по оказанию ИТ-услуг всем дочерним предприятиям и подразделениям, т. е. по сути организуют внутренний аутсорсинг». Кроме того, он обратил внимание на необходимость повышения ИТ-грамотности пользователей.

С технологической точки зрения, считает Павел Гудков, одна из первостепенных задач для государственных учреждений — обеспечение открытости стандартов взаимодействия информационных систем органов государственной власти. Такого мнения придерживается большинство наших экспертов. Кроме того, Александр Аникин призвал шире использовать имеющиеся возможности по малобюджетному или бесплатному моделированию прототипов систем до проведения масштабных закупок и промышленного внедрения. «Например, в нашей компании для этих целей создан Центр инноваций, располагающий полной линейкой оборудования и ПО IBM, доступ к которому имеют как бизнес-партнеры, так и заказчики»,— напомнил он.

Многие эксперты высказались и в пользу более активного использования свободного ПО. «Использование программных продуктов с открытым исходным кодом и решений, основанных на открытых стандартах, поможет государству как снизить издержки, так и повысить гибкость своих ИТ-инфраструктур,— утверждает, например, Виктор Буряков. — Наш опыт работы во многих странах мира показывает, что использование ПО с открытым исходным кодом помогает правительствам добиться независимости от программных и аппаратных платформ конкретных вендоров и создавать более эффективные ИТ-решения». Впрочем, как раз по поводу СПО мнения были высказаны самые разные.

«Существенными преимуществами заказываемого государством ПО могут быть независимость от поставщика и возможность сопровождать решение самостоятельно или силами другого исполнителя, а также возможность тиражирования решения в требуемом объеме,— утверждает Павел Гудков. — Оба этих условия могут быть реализованы как в проприетарной, так и в свободной модели путем указания объема передаваемых имущественных прав на программный продукт. Технологически же первое из условий обеспечивается открытостью исходного кода. Прикладные решения, разработанные на платформе „1С: Предприятие“, построены по такому же принципу — их бизнес-логика является открытой, ИТ-специалист предприятия или внедренческой организации может легко разобраться в том, как работает то или иное решение, а при необходимости изменять и развивать его».

Александр Аникин считает, что в период кризиса интерес к использованию свободного ПО и продуктам на его основе может существенно возрасти, но по целому ряду причин не склонен переоценивать значимость данного направления. Впрочем и активный сторонник продвижения СПО Тагир Яппаров не обещает быстрого экономического эффекта. «Что касается снижения затрат от использования СПО, то этот вопрос надо рассматривать на определенном периоде времени,— утверждает он. — Было бы неправильно заявить, что внедрение СПО приведет сразу к снижению затрат. А вопросы миграции приложений? А переобучение пользователей? Во многие унаследованные системы придется вносить существенные изменения. А вот если рассмотреть общую стоимость владения на трехлетний или более длительный период, то экономия может быть весьма существенной». По мнению г-на Яппарова, чтобы системы с открытым кодом более активно использовались в государственном секторе, нужны успешные примеры. Пока их в России очень мало, но в ближайшие два-три года, считает он, их будет значительно больше, появятся качественный сервис и достаточное число специалистов, имеющих опыт работы с такими технологиями.

Кроме того, по его мнению, в госсекторе будет активно развиваться аутсорсинг и получит развитие модель Software-as-a-Service (SaaS). «Оказание качественных сервисов своими силами — задача очень сложная, дорогая, а часто и просто неподъемная для государственных организаций,— утверждает он. — Раньше они делали это за счет крупных бюджетов, позволявших им нанимать большое число специалистов. Сегодня бюджеты оптимизируются, штаты сокращаются, поэтому, я думаю, государственные организации начнут передавать часть своих сервисных функций наружу, частным компаниям. Рынок же SaaS в России до недавнего времени находился в „младенческой“ стадии, но экономическая модель, диктуемая кризисом, сделает её очень привлекательной».

Центральный федеральный округ